中国构建服务型政府:背景、障碍及对策分析


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中国构建服务型政府:背景、障碍及对策分析

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中国构建服务型政府:背景、障碍及对策分析

作者：熊国兵文章来源：本站原创点击数：更新时间：2008-10-6 18:39:27

【内容摘要】相对以往的管制型政府，服务型政府是更符合当前中国的行政生态环境的政府管理模式。市场经济的推动，政府民本行政意识的觉醒以及西方政府改革的实际共同构成我国建立服务型政府的背景。计划经济时代的管制型政府管理模式的惯性，对我国建立服务型政府存在巨大障碍，主要表现在行政理念、行政体制及行政方式等方面。

【关键词】服务型政府背景障碍对策

长期以来，我国政府行政管理重管制而忽视服务，政府本位，官本位的行政模式成为
以往管制型政府的基本特质。现代民主政治的逻辑和现代社会的实践表明，服务更能体现
现代政府的本质。笔者看来，服务型政府就是指以民本位、社会本位为理念，以市场化、
社会化改革为导向，为社会和公众提供公共产品和公共服务的新型政府管理模式。服务型
政府强调亲市场化、亲民化，强调政府与社会其他主体共同合作，旨在于实现政府的良治
与善治。相对以往的管制型政府，服务型政府是更符合当前中国的行政生态环境的政府管
理模式。

第一部分建立服务型政府的背景

服务型政府可以说是对传统管制型政府的超越与替代。服务型政府的建立，不仅意味着政府自身的变革，同时意味着政府与市场、企业和社会关系的重塑;不仅表明政府职能的转变、机构的增减，而且暗含着政府管理模式的彻底转型。服务型政府的构建有其深刻的实现背景:

(一)市场化改革的推动:经济基础决定上层建筑，经济基础的变化必然要求上层建筑的相应变化。市场经济的发展是促进我国政府构建服务型政府最基本的动因。从1992年我国确立建立社会主义市场经济体制的改革目标到现在，我国的市场经济体系己经基本确立并逐步趋于完善。经济市场化要求市场机制导入后，市场对资源配置起基础性作用，与此同时，政府逐渐从微观领域退出，主要在公共领域发挥作用，因为"传统时期的政府职能角色的作用已经随着市场和社会以及其他公共空间的出现而减弱，政府独享的管理职能己部分被市场和社会分割。"[1]市场经济是多元主体公平竞争并相互博弈的经济。它通过竞争、价格及优胜劣汰机制调节资源配置，并趋于最优化。实践证明，市场经济是一种更能激发参与主体积极性和创造性的资源配置方式。它要求充分尊重和维护市场参与主体的合法权益。同时，它要求合理界定政府与市场的作用场域，或者说要求政府从市场、企业与社会自身能做好的微观领域中退出，并把精力集中于社会与公众所迫切需要的公共服务上来。另外，我国在2001年加入WTO，这标志着我国融入全球化的步伐加快。入世的本质是我国经济市场化的进一步深化，它对政府的职能实现形式提出了新的更高的要求。入世要求政府按国际通行规则办事，政府不仅要为本国企业提供服务，而且要为跨国公司提供同等服务;不仅要治理本国市场失灵，而且要参与治理全球市场失灵。众所周知，入世更多的是对政府的约束，政府必须积极回应外部挑战，建立与市场经济相符合的政府管理模式。但是，我国政府仍管了许多不该管，管不了，也管不好的事，而许多需要政府管的事却没有管，造成政府角色的"越位"，"错位"，"空位"。已有的政府管理模式仍不适应全球化条件下市场经济发展的需要。因此，"解决政府管理与市场经济发展之间的矛盾成为我国政府构建服务型政府的基本动力。

(二)政府民本行政意识的觉醒:多年来，我国政府一直主导着国家经济建设，取得了巨大成就。但是，SARS危机以及层出不穷的生产安全问题对民众的生命财产安全造成了重大损失，以往片面追求GDP，重物不重人的观念开始遭到政府摒弃，取而代之的是以民为本的行政理念。民本行政就是政府行政以民为本，而不是以自身利益为出发点。从政治层面看，公众与政府是委托人与代理人之间的关系，政府是公众和社会实现自身利益的手段，政府官员是公仆而不是主人;从经济层面看，市场经济条件下，市场代替政府成为资源配置的主要方式，经济活动的主体是非官方主体，政府通过提供各种制度安排等公共产品和公共服务来履行自己的职能，并以此获得公众的信任与支持。市场经济的发展使得公民"主人"与"纳税人"双重身份凸现，政府职位也日益职业化。民本行政要求政府抛弃那些不顾经济社会发展的客观规律，不顾公众意愿的急功近利的政绩观;要求政府将社会公共利益和公众诉求置于自身利益之上。真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，为公众和社会的自我发展创造良好的环境。民本行政是现代政府行为的价值理念与追求。它体现了我国社会主义政府的本质。"我们的政府是人民政府，政府工作的根本宗旨是为人民服务，对人民负责。"，"必须经过深化行政管理体制改革，提高行政管理的水平，充分体现人民政府以民为本的本质特征。"[2]服务型政府是民本行政的具体体现。政府服务的过程可以看作是政府为公众和社会提供公共服务或改善公共服务质量的过程。服务型政府的出发点和归宿都以民为本，并将自身价值寓属于为民服务、关注民生之中。中共十六大提出的建立行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高效的行政管理体制以及"三个代表"中的"代表最广大人民根本利益"的要求政府管理从"政府本位"和"宫本位"转变到"社会本位"和"民本位"。

(三)西方政府改革运动的实践：发端于上个世纪70年代的西方政府改革运动，对世界范围内各国的行政改革产生了深远影响。新公共管理是这场运动的代名词，"主要有三个方面做法:重新调整政府与社会，政府与市场关系，减少政府职能;尽可能实现社会自治，利用市场和社会来提供公共服务;改革政府内部体制，引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量。"[3]。它强调引进企业管理中善待消费者，注重服务质量和水平的理念，将公民视为政府服务的对象，强调"顾客至上"。我国的政府改革以市场化为导向，而市场经济条件下政府职能或多或少存在共性，西方政府改革的实践与理论至少为我国政府改革提供了新的视野。但是，有许多政府官员片面追求市场化，甚至将某些政府应该承当公共职能当作负担推给市场，导致市场化背后的政府不作为。中国政府要在总结自身改革经验教训的同时，学习和借鉴西方发达国家改革的成功经验，但不能机械照搬。

第二部分我国建立服务型政府的障碍

服务型政府的建立过程同时也就是原有管制型政府逐步解构的过程，政府管理模式的重建不是单纯的机构增减，也不只是管理手段的简单转换，而是政府的转型。在这个艰难的转型过程申，原有政府管理观念、管理体制及管理万式的惯性已成为构建服务型政府的巨大障碍。

(一)理念上的障碍—— 官本位、政府本位思想根深蒂固。政府管理理念，管理体制及管理方式不是相互隔离，而是"三位一体"。政府管理理念居于核心位置，政府管理体制则紧密体现和保护政府管理理念，政府管理万式则居于最外层是对前面两者的外在体现。理念是行动的先导，"没有一种新的观念，新的理念指导行动，中国的公共行政要取得进展是不可能的。"[4]，所以政府的管理理念对政府管理起着非常重要的作用。计划经济条件下形成的官本位，政府本位思想在许多官员脑海中可以说是根深蒂固。政府及其官员视自身为中心，追求无限权力，倾向于将企业、社会组织视为政府的从属物。·他们认为政府的职责就是"管"，就是管人，管企业，管市场，重管制而轻服务。因此，以管制为基调的全能型政府便应运而生。由于一切都围绕政府而展开，政企不分，政事不分，政社不分便有了其内在生成逻辑。在官本位，政府本位理念的指引下，政府的职能边界没有界限，政府的责任意识无从谈起。政府自觉或不自觉的干预市场正常运行，介入企业微观经营管理，"侵蚀社会组织的自主治理等。政府官本位，政府本位的管理压抑了社会主体的积极性，窒息了社会的发展空间。因此，政府宫本位，政府本位的陈旧理念与市场经济条件下服务型政府的要求是格格不入的。

(二)体制上的障碍----原有管制型政府的体制。惯性行政体制从结构上包括政府权责体系(政府职能)，政府组织结构体系以及政府运行机制。政府职能和政府组织结构是政府行政体制的静态方面，政府运行机制则是政府行政体制的动态方面。行政体制承接行政理念和行政方式，是行政理念的物质外壳，是同时行政方式的内核。可见，行政体制较行政理念来说更为关键。笔者认为，计划经济条件下形成的管制型政府的体制惯性是市场经济条件下建立服务型政府的主要障碍，以下从行政体制的静态和动态两个层而来分析。从行政体制的静态万面看:其一，政府与其他社会主体关系不顺，政府职能不清。计划经济时期，国家与社会高度整合，政治与经济高度一元化，实行行政命令主导型经济。政府对社会经济实行高度集中的管理，对社会事务实行统包统揽，微观管理功能太强而宏观管理太弱。这种体制性惯性导致现今政府管理与市场经济发展的要求不相适。目前，政府与市场关系尚未理顺，政企不分，政社不分的现象还广泛存在，具体表现在：(1)政府过多干预市场。这实际上是政府介入了自己所不擅长的领域，结果是政府既违背了服务于市场的初衷，又使市场丧失了对资源起基础性配置的地位。如盛行的地方保护主义就是其典型表现。许多地方政府以各种形式限制市场准入，直接干预市场，造成全国大市场的分割，阻碍了生产要素的自由流动，最终是保护了落后的生产力，损害了公众胸利益。(2)政企不分。政企分开在我国己经取得了很大成就，但还未彻底分开。政企不分使企业不能成为自主决策，自我约束和自我发展的市场主体，不能灵活应对市场的风云变化。许多曾经在计划经济条件下风光无限的企业在市场经济条件下却陷入发展困境，其症结就是政企不分。如果企业没有自主的经营管理权，就谈不上接受政府的服务，因为政府对企业的服务必须以企业自主独立及企业的内在需要为前提。(3)政社不分。服务型政府要求政府与社会组织共同合作以达到良治，这要求政府与社会组织的各自作用疆域有适当的分野。但实际上，我国的许多社会组织都与政府存在或明或暗的关系，都具有一定的官方色彩。这导致社会组织缺乏充分的自主自治性;同时也使政府陷入管理社会琐事泥潭中。政社不分使得政府和社会的作用不能得到充分发挥，进而使得政府还权于社会流于形式。其二，行政机构设置不合理。行政机构体系是政府行政的载体，机构设置的状况直接影响政府行政的效率。现有的行政机构沿自计划经济年代所建立的部门型行政机构体系，并有所改进。"建立在计划经济基础上的行政管理体制，由于无所不包，无所不揽，导致政府规模庞大，机构重叠，人员臃肿，本居高不下。"[5]从横向上看，部门化过细部门间协调成本大，难以为公众和社会提供无缝式服务;从纵向上看，中间层级过多，难以迅速有效的回应公众和社会需要。从行政体制的动态万面看:行政体制的动态方面即行政体制的运行机制，主要包括行政决策、行政执行和行政监督。行政决策就是政府在两种或两种以上可能采取的作为或不作为的方案中作出选择的行为。计划经济时期形成的决策体制实质上是种精英决策模式，各级行政决策者只对上级负责而不必对公众负责。政府部门出于自身利益驱使，可能作出有损公共利益的决策。政府官员决策由于没有有效的外部力量约束，“他们有意或无意地为自身的经济人所左右。”，因而“他们的行为实际上也不倾向于为最大限度地增进共同利益而服务，而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策。“[6]行政决策民主化科学化程度不高，决策失误是有发生，离充分体现民意，决策透明化的要求有很大差距。行政执行与行政监督的主体与行政决策的主体同一，导致行政执行无力，行政监督缺乏公正透明性。

(三)行政管理方式—— 严重滞后在市场化、信息化条件下，原有政府管理方式难以解决日益复杂化、多样化的社会事务，具体表现在政府重行政而轻法治，重人工行政而轻电子政务，重内部取向而轻外部取向。市场经济是法治经济，它不仅要求作为相对万的公民个体、企业和社会组织守法，更要求政府守法。政府依法行政足依法治国的核心，因为政府行政实际上是公权力的运用，其影响的范围、深度和广度是其他社会或市场主体所不能比拟的。政府行政管理习惯于直接用行政手段，而忽视经济和法律手段，这实际上是行政权侵蚀公民权，政府行政重管制轻服务，是服务型政府不能认同的。信息时代要求政府采取相应举措，运用信息技术提升政府服务水平和质量。从我国实际情况来看，社会对政府信息的需求与政府信息的提供存在巨大的差距，"有很多信息无论就理论上还是实际利益衡量上，都应对外公开，但未能公开，造成政府资源取得上的困难"，"我国政府掌握了80%以上的信息，"但因为信息公开的问题，许多信息得不到利用，从而导致信息资源的浪费。"[7]政府行政仍注重人工处理政务，而忽视电子行政，效率的低下是服务现政府所不能接受的。服务型政府强调外部取向与"顾客至上"，因而公众和社会的满意度决定政府服务的有效度。受原有政府管理方式的影响，政府注重行政过程、机构、程序，而忽视行政目标、项目、绩效，这样造成行政注重内部投入和程序，而忽视行政目标与结果，进而导致回应力低下。"

第三部分我国建立服务型政府的对策

建立服务型政府是一个系统工程。针对建立服务型政府存在的障碍，笔者认为，需要着重从如下万面加强:

(一)加强以民为本的服务理念的教育。以民为本的服务理念是服务型政府的核心理念。现代政府的本质与价值在于为民众服务，官员要切实克服官本位的陈旧理念，将为民服务作为自身行动的出发点，也只有转变观点才能适应新形势的需要，符合服务型政府建设的内在需要。具体方可通过相互交流，定期学习等形式，目的在于使政府官员牢固树立以人民为本，为民服务的先进理念。

(二)加快政府职能转变。政府职能转变是否到位，关系到服务型政府构建的成败。服务型政府不能只停留在观念上，而要落实到职能转变上，这实际上是重新界定政府职能范围，再塑政府角色的过程。在政府与市场、企业、社会关系上，政府应该是"掌舵者"而非"划桨者"，"出于现代社会中民主和公民参与浪潮高涨，政府不可能借助自身的公共权力，强行整合多中心格局而成为单一中心格局并长期维持之。"[8]，而且"对政府事务的控制和实际去做这些事务，其间有根本的区别，同一个人或同一团体可能控制一切事情，但不可能做一切事务;而且在很多情况下它企图亲自去做的事情愈少，它对一切事情的控制就愈完全。"[9]政府应该从具体的生产者、参与者、监控者转变到服务者的身份上来，彻底实行政企，政事和政社分开，真正公共服务的职能。让企业成为自经营，自我发展和自我约束的经济单位，"让事业步走向企业化管理过渡，让社会中介组织彻底与政府脱钩，真正实现自主自治。这一系列权力转变过程，就是政府还权于民，转变职能的过程，目的在于构建服务于民的政府管理模式。

(三)加快政府机构改革。如果政府职能转变是政府转型的本质，那么政府机构转变则是政府转变的形式。职能变了，机构也要相适应变化，否则不能实现真正的职能转变。横向上，要整合部门，以实现为公众和社会提供无缝式服务;纵向上，减少不必要的中间层次，简化管理层次，以迅速回应公众需求。(四)建立民主科学的决策系统。政府耍树立科学，民主的决策观点，完善行政决策体制，健全信息收集处理系统，积极听取专家意见，充分反应民意。建立有效的外部约束机制，使公民真正掌握该约束机制的最终决策权。(五)转变行政方式与手段。政府要从主要依靠行政方式转变到主要依靠经济，法律手段，特别是要将自身置于法律的规范之下。积极推进行电子政务提高行政效率将电子政府与服务型政府结合起来，以"实现善治，促进善政"[10]。改变以往只注重内部投入，而忽视结果的做法，引入目"标管理，全面质量管理，便政府真正对公众和社会负责。

【参考文献】
[1]竺乾威公共行政学[M].复旦大学出版社2003版.P14-P15
[2]温家宝深化行政管理改革，加快实现政府管理创新[J].新华文摘2004（5）
[3]罗德刚论服务型地方政府模式的结构要素[J].中国行政管理2003（9）
[4]竺乾威公共行政学[M].复旦大学出版社2003版.P16
[5]薄贵利论建立和完善中国公共行政体制[J].中国行政管理2004（5）
[6]丁煌西方行政学说史[M].武汉大学出版社2003版.P380
[7]张成福党秀云公共管理学[M].中国人民大学出版社2002版.P62-P63
[8]任溶宋建平论行政改革与第三部门的互动[J].公共行政.2004（2）
[9][英] 密尔代议制政府[M].商务印书馆1982版 P70 汪煊译
[10]张成福信息时代政府治理：理解电子化政府的实质意蕴[J].中国行政管理.2003（3）

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