【摘 要】 本文在反思服务型政府建设中可能出现的服务行政的三种异化形态: 差别服务、强制服务、不对称服务的基础上, 分析了产生这些服务异化的根本原因是服务型政府仍然属于传统公共行政范式的范畴, 因而提出建设以公民、公民权和公共利益为核心的新公共服务型政府, 并进一步阐释了建设新公共服务型政府的基本定理。
【关键词】 服务型政府 公民 服务 新公共服务型政府
何谓服务型政府? 有人认为, “它是在公民本位、社会本位理念指导下, 在整个社会民主秩序的框架下, 通过法定程序, 按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”[1 ]有人认为, 它是“把为公众服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨的政府。”[2 ]总之, 服务型政府最核心的内容就是为公众服务。这一核心内容的合理、合法, 是根源于我国的国家性质。我国是社会主义国家, 社会主义国家的本质是人民当家作主。政府的权力是人民赋予的, 政府理应从属于人民, 为人民服务。因此建设服务型政府, 践行为公众服务的宗旨无疑是中国行政体制改革的必然选择。为此, 各地方也相应出台了一些政策和措施,如实行政务公开制度、深化行政审批制度改革、加快电子政务建设等等。然而服务型政府的建设也绝不是一朝一夕, 一蹴而就的事, 它的建设与完善需要对其进行一个长时间地、反复地、全面的审思、论证、实践, 再审思、再论证、再实践的过程。因此, 本文最关心的问题是: 服务型政府是否在任何情况下都能实现为公众服务的根本宗旨? 服务行政是否能实现效率与社会公正的统一?
一、服务的异化形态
服务型政府应是以民为本的政府, 是责任政府, 是公民参与的政府, 它的建立与完善有利于为公民服务的根本宗旨的实现。然而, 服务型政府在实现为公众服务的宗旨, 履行服务的职能时, 在一些特殊的条件下, 却有可能背离其本意, 出现服务的异化。
第一种异化形态是差别服务。服务型政府的主要职能既然是为公众服务, 那么这种服务就应是普遍的平等的。但事实上, 当服务具体落实到不同主体时, 又肯定会造成非同等享受的结果。这就形成了矛盾。在行政实践中, 这一矛盾具体表现为服务行政中的差别对待。最突出的例子是我国城乡居民所享受的政府公共服务的不平等现象。“我国长期以来存在的城乡隔绝的‘二元社会结构’, 使城乡无论在人均收入, 还是在人口公共服务水平方面都差距巨大, 形成了城市和农村两种身份制度、教育制度、就业制度、公共服务制度和公共财政制度。”[3]
第二种异化形态是强制服务。服务型政府的服务本来应该是由公众来决定的, 最关键的是由公众来决定要不要服务, 要多少服务, 由此决定服务的方式与效果。但有人认为只要管好了, 就是服务好了, 那么这种服务就可能演变成强制“服务”。比如说为农村家庭装电话, 有的家庭根本没钱装, 但是若不装, 上面就不给承包土地。这种强制性的服务, 不仅不能令公众满意, 反而会导致冲突的产生。试问有了冲突, 又怎么谈得上服务?
第三形态是不对称服务。从本质的角度来讲,政府行为以提供公共服务为旨归, 这种服务只有满足了社会、企业和公众的需要, 并对他们的利益实现有所助益时, 才有实质性绩效, 服务对象也才能给其肯定性评价。但是实际情况有时却恰恰相反。政府在不了解社会、企业和公众的想法、需求的情况下, 按照自己的想法给公众提供服务, 确定提供服务的方式。路易斯·高思罗普将之称为“礼貌的伦理”: “我们遵纪守法, 依照法规与标准行事, 而不是依照人民的意愿行事。”[4 ]接着他指出, “这使公共行政呆板机械, 枯燥乏味, 单调无聊, 平庸无奇, 缺乏回应力。”[4 ]可见, 此种曲解民意、漠视公共需求的服务并不能收到较好的效果, 而且它所具有的低效性, 不但不能让公众感到满意, 甚至会造成社会资本的浪费。
综上所述, 如果我们要建立真正的为公众服务的政府, 规避这些异化形态的出现, 找出这些问题出现的原因, 并进行及时、正确和全面的纠正, 对建设服务型政府来说是迫不及待的事情。
二、服务行政异化的根源
我们认为服务行政出现的这些变异形态的根本原因是: 服务型政府模式只不过是用一种类型的“行政中心”替代了另一种类型的“行政中心”, 所有的服务都是在一个权力中心的控制下进行。它并没有超越传统公共行政的范式, 仍然具有传统公共行政的特征。
传统的公共行政范式——官僚制范式是由威尔逊、马克思·韦伯等公共行政学的创始者们于19 世纪末20 世纪初建构起来的。其基本定理可概括如下:
1 、在任何政府中总是存在一个占支配地位的权力中心; 宪法结构界定和决定了该权力中心的构成, 并确立与立法和行政控制有关的政治结构。
2 、政府分为两个领域, 政治领域设定行政的任务, 行政领域在政治的适当范围之外。
3 、行政领域视效率为价值尺度的头号公理,在此效率是指在实现政策目标方面花费最少的资金和努力。而等级制组织的完善能使效率最大化。[5 ]
依据以上定理, 我们就会发现服务型政府模式仍然属于这一范式, 由于这一范式的“单中心治理模式”必然会导致服务的异化, 这是因为:
1 、服务型政府的组织形式是以等级制度和多层权力机构原则为特征, 表现为一种上级对下级的领导、监控和下级对上级的报批、执行的层级制度。
2 、政府公共服务仍然是“单中心治理模式”,也就是说公共服务是通过政府机构自上而下的运行机制来执行的, 并且只允许行政人员掌握有限的行政自由裁量权。
3 、服务型政府模式的管理理念所依据的人性假设是技术和经济理性, 在此基础上形成的人类行为模式是: “经济人”或自利的决策人。因而效率和理性仍然是良好行政追求的核心价值观。
4 、政府机构的责任体系仍然是等级制式的,也就是说每个官员只是对权威等级体系负责, 下级官员对上级官员负责, 最高的文官对政务官负责,上级官员控制与监督下级官员。
5 、公共利益的概念是通过政治加以界定的,而不是政府与公民共同协商的结果。
6 、公务员回应的对象是委托人、选民或顾客而非公民。
三、新公共服务型政府模式的基本定理
可见, 当前倡导建设的服务型政府没有突破传统公共行政范式的基本框架, 传统范式让它无法成为真正为公众服务的政府模式。因此突破官僚制,建设新公共服务型政府才是我国行政体制改革的必然选择。为了从源头上突破传统公共行政范式, 建设新公共服务型政府, 我们首先也是最重要的是突破传统公共行政范式, 提出构建新公共服务型政府模式的基本定理, 让这些定理成为建设新公共服务型政府的理论基石、实践指南。
一、以公民、公民权和公共利益为核心, 争取实现行政的代表性、回应性与责任性的最大化。
公民、公民权和公共利益是一个联系紧密的统一体。从政治学角度看, 政府是建立在公民与政府之间、公民之间的政治契约上的, 政府的一切权力来自公民之间的契约和公民与政府之间的权能委托, 政府应保护全体公民的公共利益, 维护社会秩序, 否则, 公民有权收回委托之权能, 选举出新的政府。因而新公共服务型政府的合法性就在于它能促进和维护公民的公共利益。可是公民利益实现的前提是在公共行政中促进和保护公民权的行使。[6 ]公共利益必须在公民行使公民权的过程中得到界定。因为公共利益源于对共同价值准则的对话协商。正如罗勃贝拉所言“只有公民本身以独立之身份, 在公共责任感指导下, 参与讨论所得到之共识, 方可称为公共利益”。[7 ]因此, 新公共服务型政府必须把公民、公民权和公共利益同时置于核心地位, 缺一不可。
从这一视角出发, 行政的代表性、回应性与责任性就是指行政应代表公民, 帮助公民表达自己的需求, 并给予积极的响应, 承担起公民所赋予的社会责任。行政的这三种属性之间存在着因果逻辑关系。行政是代表公民的, 因而它必须积极响应公民的需求, 这种响应导致行政责任的产生, 并以公民满意度为评价尺度。所以只有把维护公共利益作为行政行为的核心, 行政机关才会更负责任地去为公民服务。责任履行促进了行政回应, 行政回应又将增强行政的代表性。三者的逻辑关系说明, 新公共服务型政府必须以公民、公民权和公共利益为核心, 那么它也就应该致力于贯彻、体现其行政的代表性、回应性与责任性, 并争取实现最大化。
二、以多元化为指导, 构建多样化的政策实现机制、责任体系与监督机制。
新公共服务型政府与传统公共行政范式下的政府有一个本质的区别, 即它们的管理理念所依据的人性假设不同。传统公共行政范式所依据的人性假设是技术人和经济人假设, 而新公共服务型政府以多元化的人性, 即以“复杂人”假设作为其基础。“复杂人”的观点是: 人不只是单纯的“经济人”,也不是完全的“社会人”, 更不可能是纯粹的“自动人(自我实现人) ”, 而应该是因时、因地、因各种情况采取适当反映的多元的“复杂人”。与此观点相适应的管理理论, 应该是以多元化为指导的理论。因而, 新公共服务型政府的构建就要以多元化为指导, 构建多样化的政策实现机制、责任体系与监督机制。
1 、公共服务实现机制的多元化模式。新公共服务型政府应改变原来单中心化的公共服务实现模式, 建立由公共、私人和非营利机构构成的合作型组织模式, 以适应公共服务的社会化和市场化的要求。首先, 政府不再直接经营竞争性产品和服务的生产和提供, 而让市场去生产和提供竞争性的产品和服务。政府从把财政主要投入生产经营领域转到提供基础设施、教育、卫生、文化、社会保障等公共服务。其次, 在教育、扶贫、妇女儿童保护、环保、国有企业下岗职工再就业以及人口控制等领域让私人企业和非营利机构参与提供公共服务。私人企业和非营利机构的参与不仅可以改善公共服务产品的质量, 而且可以大大地降低提供服务的成本。纽约市立大学管理系主任E·S·萨瓦斯的研究就说明了这一点, 他指出: “公营部门提供服务的成本费用, 平均比承包商提供服务的成本费用(包括管理合同执行的费用在内) 要高出35 %—95 %。”[8 ]
2 、政府责任体系的建构应体现多元化的理念——公务员不应当仅仅关注效率, 他们也应当关注宪法、法律、社会价值观、政治规范、职业道德规范和公民利益。阿克顿勋爵曾说: “权力导致腐败, 绝对的权力导致绝对的腐败。”[8 ]没有责任的权力必然导致权力的滥用。因而, 新公共服务型政府中的行政官员应受到一系列复杂的制度和标准的影响, 并且应该对它们负责。具体说来, 这些制度和标准包括:公民、公共利益、宪法和法律、大众媒体、职业道德规范、社会价值观念和标准、民主准则。这些制度和标准又以复杂的方式互动着。例如, 公民的需求和期望影响着公务员的行为, 但公务员的行为又会影响公民的预期; 法律规定了公共行政官员的行为规范, 反过来公务员适用法律的情况不仅影响法律的实际执行, 而且也能影响立法者并可能使其修改法律。公共行政官员应意识到这些责任的现实性与复杂性, 并在规范相互冲突与重叠的情况下更好地服务于公民和公共利益。怎样做到这一点呢? 首先最重要的是, 新公共服务应通过与公民的对话过程、向公民授权和有广泛基础的公民参与来解决问题, 而不是独自采取行动。因为公务员必须确保公共问题的解决方案符合宪法和法律、公共利益、政治规范和其他约束条件, 所以他们就应当让公民了解这些制度、标准以及可能产生的冲突, 让讨论成为行政过程的一部分。这样做不仅获得了现实的解决方案, 同时也确立了公民权和责任。
3 、政府绩效评估也应体现多元化理念。政府绩效评估最关键的是明确谁来评估的问题。同时, 只有当新公共服务型政府的服务满足了社会、企业和公民的需要和期望, 并维护和增进了他们的利益时, 才有实质性绩效。因此, 必须以服务对象的满意程度为政府绩效评估的根本价值取向, 建立多层次、多渠道的评估主体, 即成立由政府官员、社会组织代表、企业代表、人大代表、政协委员代表、专家学者、社区居民代表组成的多元化的政府服务绩效评估委员会, 负责指标制定、信息收集整理、评估和鉴定以及综合协调等工作, 以确保评估工作的公正、公平。
三、政府的职责是服务而非掌舵或划浆。
戴维·奥斯本与特德·盖布勒合著的《改革政府: 企业精神如何改革着公共部门》一书全面阐述了“企业化政府”的十项原则, 其中一项就是重新界定政府职能: 政府职责是“掌舵而不是划桨”,“企业化的政府开始转向一种把政策制定(掌舵)同服务提供(划桨) 分开的体制。”[9 ]政府应集中精力作好规划和决策, 提供公共服务的任务应交给非营利性组织和企业去完成。如果只对政府职能进行经济学思考, 那这种“掌舵”和“划桨”的区分是正确的。但政府的职能不是仅限于经济方面, 事实上政府还承担着政治职能、文化职能及其公共安全、环保、社会保障、教育等全面的也是最重要的公共服务职能。所以新公共服务型政府的职能不能简单地划分为“掌舵”或“划浆”, 它应致力于帮助公民表达和实现他们的共同利益。换言之, 在公民积极参与的现代社会中, 政府的职责不是“掌舵” ——控制和驾驭社会, 也不是“划浆” ——直接提供服务, 政府将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色——促使参与者们共同谈判、磋商,以寻求公共问题的解决方案。
四、服务行政应以公共行政的道德化为基石,促进社会公平。
公共行政的道德化包括两层含义: “一是公共行政体系的道德化, 即公共行政的法律制度、公共行政组织的结构和体制设置、公共权力的运行机制、公共行政的行为方式等等, 都必须贯彻公平、公正、正义、平等的原则和具有充分的合理性; 二是公共行政中活跃着的主体即行政人员必须拥有作为行政人员的良知、义务感和责任意识, 在一切活动中都能够从公共利益出发, 而不是以个人利益的得失作为行为的准则。”[10 ]体制和制度方面的道德化对行政人员的道德化具有客观的约束力, 而且它是更深刻、更稳定、更有力的方面, 而行政人员的道德化是体制和制度方面道德化的延伸、渗透,最重要的它直接决定了整个政府的道德水平。因为行政人员是体制和制度道德化的载体。那为什么服务行政要以公共行政的道德化为基石呢?
我认为, 根本原因在于服务行政的核心价值是社会公平。社会公平涵义丰富。它是以公正、平等、民主等概念为中心的价值体系, 它重点强调所有公民平等的政治和社会机会; 强调政府提供服务的公平性。然而以公正、平等、民主等概念为中心的社会公平价值体系又是公共行政道德化的价值基础。一方面, 公共行政的体制与制度需要体现公正、平等、民主的价值理念, 另一方面, 行政人员的行政行为也必须贯彻公正、平等与民主精神。也可以说公共行政的道德化使以公正、平等、民主等概念为中心的社会公平体系转化为切实可行的运行机制, 从而保证服务行政能够实现社会公平的价值目标。
【参考文献】
[1 ] 刘熙瑞. 服务型政府—经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J ] . 中国行政管理, 2002 , (7) .
[2 ] 张康之. 限制政府规模的理念[J ] . 人文杂志, 2001 ,(3) .
[3 ] 李军鹏. 论中国政府公共服务职能[J ] . 国家行政学院学报, 2003 , (4) .
[4 ] [美] 乔治·弗雷德里克森著. 公共行政的精神[M] .中国人民大学出版社, 2003.
[5 ] [美] 文森特·奥斯特罗姆. 美国公共行政的思想危机[J ] . 毛寿龙译. 上海三联书店, 1999.
[6 ] 唐兴霖. 公共行政学: 历史与思想[M] . 中山大学出版社, 2000.
[7 ] 魏娜. 公民参与下的民主行政[J ] . 国家行政学院学报, 2002 , (3) .
[8 ] 戴维·奥斯本, 特德·盖布勒. 改革政府: 企业精神如何改革着公共部门[J ] . 上海: 译文出版社, 1996.
[9 ] (美) 罗伯特·达尔. 论民主[M] . 北京商务印书馆,1999. 80.
[10 ] 张康之. 公共行政道德化的双重向度[J ] . 北京行政学院学报, 2001 , (2) .
|
网友评论：（只显示最新10条。评论内容只代表网友观点，与本站立场无关！）