【摘要】 服务型政府的价值基础是政府对一切行政活动、行政行为进行评价、判断、选择的标准,它对政府的行政决策及执行行为具有深层次和基础性的决定及导向作用。服务型政府的价值基础,是建立服务型政府的前提条件和思想基础,是政府行为的灵魂。服务型政府的价值基础作为一种行政理念要建立在公共性、公平性、公利性和公开性等公共价值基础上,使政府成为民主政府、责任政府、质量政府和效率政府。服务型政府价值具有引向、简化、建构和凝聚功能。服务型政府价值观念的树立是建立服务型政府的关键。
【关键词】 政府 服务型政府 价值基础
服务型政府的价值基础是政府制定公共政策和进行公共管理的基本指导思想,是政府为公民提供公共产品及公共服务时进行评价、判断和选择的标准,是政府行为的灵魂和导向。从价值层面来看,服务型政府价值基础体现的是公共服务的本质和方向。从制度层面来看,服务型政府价值基础反映的是政府制度建构的层次和品质。
一、服务型政府价值基础的理性追究
高品质的服务型政府应该按照人类理性需求进行定位,从哲学的公共价值层面进行建构,让政府管理反映人性和理性的要求,提升服务型政府建构的质量。
1、 公共性理念。公共性理念是服务型政府建立的价值基础,是人类对公共服务制度设计的一次理性升华。服务型政府的公共性是指政府服务的范围是公共领域; 政府服务的内容是提供公共产品;提供公共服务的范围及内容受法律限制。公共领域与私人领域相对,它是“公众发表意见或进行交往的场所”〔1〕,政府公共权力可以有效行使的范围是政府应该提供制度、秩序及相关服务的公共空间,即政府的职能所在。明确政府服务的范围有利于转变政府职能,将私人领域的事务还给社会,节约公共资源和成本,提高政府工作的专业程度及效率,解决政府错位的问题。公共产品是由以政府为主的公共管理部门生产的,没有竞争性和排他性,供全社会所有公民共同消费、平等享受的社会产品及服务的总称,政府公共服务的内容是社会公共事务,把握政府服务内容的公共性有利于正确划定政府服务工作界限,防止出现行政权力越位。
2、公平性理念。公平性是政府公共服务的出发点和基本价值原则。首先,每位公民都有享受政府公共产品和公共服务的平等权利。政府服务的对象是全体公民,无论市民农民、男女老少、贫富贵贱、能力高低,都拥有平等的政治权利和平等的发展机会,并以司法公正保证上述公平和平等的实现〔2〕,这是人民民主国家的本质要求,是公民宪法权利的主要体现。其次,每位公民享受政府公共产品和公共服务的权利都能得到尊重和体现,保护弱势群体利益,应当构成政府服务公平的起码要求。最后,每位公民都应该能够通过公开正当途径和程序获得政府的公共产品和服务。公共服务是面向全民的,它不是某个强势社会群体的专利,也不是部分官员谋取个人利益的手段。公平正义是服务型政府的核心价值取向,也是和谐社会建设的关键所在。
3、 公利性理念。服务型政府的性质是为公民谋取公共利益。公利性是指政府只能为公民谋取公共利益,而不能假借公利之名而为其谋取私利。对政府的公利性要求,反映了服务型政府的行为本质,体现了政府在满足人民服务诉求方面的公平价值观。服务型政府要为人民谋取公利,为人民提供公平与公正的公共服务。公利的政府扮演的是表现性角色,即政府行为不能以营利为目的,而应该以表现社会道德、社会公平与社会正义等为其社会角色。表现性角色的政府只能为社会谋取公共利益,而不能为政府及公务员谋取部门利益和个人私利。公共服务中的“以权谋私”、“假公济私”等不良行为都是违背公利性要求的不良行政行为,应该得到有效的制度矫正。政府必须以保护人民利益、实现社会公共利益和保障社会公平为己任,这是服务型政府的必备品质。
4、 公开性理念。政府服务的行为取向是公开的,公开是保证公共服务公正的重要保证。公开性理念要求政府将公共服务的依据、内容、过程和结果向社会公开,让公民知悉。服务的公开性要求政府在观念层面要破除恩赐观念和秘密行政观念,树立人民是国家主人,政府是人民的仆人理念,仆人只有为主人服务好才能取得其统治的合法性。仆人为主人服务应该让主人知情,不应该背着主人行事,这才是社会主义民主的真谛。政府服务的公开性要逐渐脱离政策层面向制度设计层面转变,远离政府服务的随意性,促进政府服务的规范性,只有政府服走向制度层面才能使政府服务公开具有长期性、持续性和稳定性。
总之,服务型政府必须建立在价值的基础上,价值理念决定了服务型政府建设的品位和品质。如果政府及公务员没有形成价值层面的管理行为习惯及方式,那么,服务型政府的建设将会成为新的政治秀,必是昙花一现而已。
二、服务型政府的价值基础解析
服务型政府的理性追究给人们描绘出的是一种政府公共服务的应然状态和理性判断。从制度理性出发,服务型政府应该具有施政的价值目标,这种价值目标就是政府要扮演表现性社会角色,以民为本、执政为民,保证社会公正与社会公平,为人民提供优质公共产品与公共服务,满足最广大人民的利益要求。
1、民主政府。服务型政府是让人民做国家的主人,政府的民主性体现了政府的价值本质。政府管理体现的是国家与人民之间的互控关系。政府存在的法理基础决定国家主权属于人民,政府产生的合法基础是人民通过选举制度给政府以授权,政府与人民之间是一种委托代理关系。政府的公共权力来自人民,政府是人民意志的产物,政府必须按照人民的要求为其服务,即人民是委托者,政府是受托者,政府与人民的关系建立在民主基础上,如果政府不能为人民服务,就会产生政治危机,进而危及社会稳定。因此,人民民主和人民至上是服务型政府的内在价值要求。
2、 责任政府。对人民负责任是世界各国政府所奉行的基本价值理念,也是政府合法性的体现。政府责任表现为法律责任和政治责任。所谓法律责任,是指政府及公务员没能履行职务责任造成严重后果的要被追究民事法律责任和刑事法律责任。所谓政治责任,是指政府如果在服务中损害了人民的利益或违背了人民要求,就要接受人民代表大会的质询和监督,严重的要被罢免职务。责任政府要求政府及其公务员履行职务,不失职;遵循权限,不越权;符合法定目的,不滥用职权;合理行使自由裁量权,避免行政失当;在行使职权过程中,其行为侵犯公民、法人和其它组织合法权益,要承担赔偿责任;有故意和重大过失者,要接受法律制裁,即承担法律责任。要求政府服务有明确的主体,政府服务的各种活动与责任相连。负责任的政府要一切从人民利益出发,一切为人民利益着想,一切以人民要求为己任,一切为人民服务。这是社会对服务型政府的政治价值要求〔3〕。
3、质量政府。质量政府从价值范畴来看,是指政府的合法化水平;从工具范畴来看,是指政府能力。政府合法化水平就是政府提供公共服务是否得到公民的认同与支持,政府能否从公民和社会那里得到合法性授权或契约,政府服务结果公民是否满意,政府是否能与公民之间形成良性的权力互动关系等。政府能力是政府从社会汲取资源的能力和规定人们社会生活的能力。高质量服务型政府,一方面需要宪法及公民通过法定程序赋予其合法性,政府行政首长由民主选举程序产生;另一方面需要政府服务具备汲取社会资源的能力和优化社会资源的能力;制定发展政策的能力和实现政策创新的能力;维持发展秩序的能力和提供政治调控的能力。政府服务质量代表了政府公共服务的敬业精神和专业水平,是政府品质的主要标志〔4〕。
4、 效率政府。质量与效率是相互联系的两个重要方面,政府提供的公共服务不仅质量要好,而且效率也要高。效率政府要求政府服务的经济成本和社会成本要低即投入产出比要经济;政府服务的回应性要快即政府对社会及公民的要求能够做出快速反应及答复,迅速满足社会和公民的服务需求。政府提供公共服务的效率是衡量政府公共服务质量的重要标准,并且影响政府与公民之间关系。如果政府公共服务效率高,政府形象就好,公民就拥护,不仅可以降低公共政策的制定成本和政府公共服务的执行成本,而且还会最终形成政府与公民之间的良性互动关系,增强政府的合法性和促进社会稳定。所以,政府效率能够推动经济发展、社会进步和国家的现代化进程。
三、服务型政府价值基础的现实塑造
服务型政府的哲学特性及价值目标决定了它在应用中的制度功能。服务型政府作为人民向往的价值追求和制度措施得到了政府管理主体及客体的双向认同与支持,在提高政府管理层次和品质方面具有重要的塑造功能。
1、 引导功能。引导功能指服务型政府的价值能够引导政府公共服务行动而指向特定的方向,在政府管理过程中,它能对公务员的认识、情绪、意志等按照指向去进行控制和调节,使政府管理活动维持其稳定的态势和完整的内容,以达到公益与公利的目标。第一,服务型政府确立的是“公民导向”的公共服务思路,这样就减少了政府管理行为的不确定性。服务型政府理念作为一种执政理性,以其特有的世界观、价值观的导向作用,确定了政府管理中公务员的观念和行为边界,建立相应的观念形态的奖惩机制,为公务员提供一套借以预测行为过程和结果的信息,最大限度地减少政府及公务员行政过程中的不确定因素,更好地保护人民的公共利益。第二,为政府管理指引方向和目标,起到激励管理主体的作用。一方面对作为组织形态的政府而言,高尚的价值理念,可以起到吸引、鼓舞和推动他们为实现目标勤奋工作的作用;另一方面对作为个体的公务员来说,价值理念可以提高他们管理的自觉性,激励他们为实现政府的执政宗旨和总体目标,以及具体政务和分级目标而努力工作,实现政府管理工作的最大社会效益和公益目标。
2、简化功能。所谓简化功能是指服务型政府的价值及制度以其自身的特质,具有把复杂的事物简单化,无序的状态有序化的功能,可谓大道其易,大制其简。第一,服务型政府作为价值是一种观念引导,对公务员的思想和行为产生影响。它用“公民至上”的价值观统一公务员的思想及行为,增强政府公共服务的责任心和能动性,提高政府公共服务效率,减少执行制度规则过程中的运作成本和社会成本,促其形成稳定的执政理念及管理方式,简化管理行为。第二,服务型政府作为制度是价值的体现。一方面,制度具有把复杂的政务简单化,简单的政务容易化,容易的政务大众化的特点,这是价值对制度的要求。另一方面,价值与制度的融合具有固定人们的行为方式及习惯和规范人们行为的作用,通过制度的价值化,把为人民服务内化成公务员行政的职业习惯,有利于提升官德的高尚性,提高公务员的职业道德修养。
3、建构功能。建构功能指人民对服务型政府制度变迁的建构性认同,这种认同有助于形成制度变迁如何可能的一致性认识,而终使制度由应然的制度转化成为现实的制度,用政府的价值判断引领现实判断。这个建构过程体现在两个方面:其一是通过建构新的行政价值观念,进而改变政府及公民的行为取向,营造有利于政府管理制度创新与变迁的客观环境和主观氛围。在政府制度创新与变迁的过程中,人们必然面对价值上“解构”与“建构”并存的局面,完成思想上“破”与“立”的双重任务。价值目标是与行政体制相适应的意识形态的核心,任何一种政府制度创新与变迁都必须以特定的价值目标为基础。换言之,特定的行政价值目标是特定政府制度得以形成与维系的逻辑前提,二者的相容与一致是“制度均衡”的基本条件。其二是运用创新的行政理念批判与“扬弃”现存制度,克服其自身固有的“遗传”机制,有选择地保留那些有助于引起并推进政府制度创新与变迁的行政价值观念与规范,使之成为政府制度创新的有机组成部分。在这个过程中,新的行政价值理念要对不适合现有政府制度的各种观念要素进行重新审视与解构,进而建构一种适合于服务型政府的意识形态、思维方式、价值观念和制度体系〔5〕。
4、凝聚功能。政府能否受人民欢迎,关键看政府的公共服务人民满意不满意,人民满意的政府就是一个有凝聚力的政府,有凝聚力的政府才能使人民相互聚合在一起,这个社会才有向心力,国家才能统一,社会才能稳定。对服务型政府而言,其施政措施能够满足人民的利益要求,回应人民的服务要求,才能表明政府具有向心力、凝聚力。在此,政府管理的价值理念起着聚合与联结政府与人民的纽带作用,这就是服务型政府的凝聚功能。当然,将政府与人民凝聚与联结起来的因素很多,但最根本的,则是人民要求与政府公共服务目标的和谐程度、政府对人民服务要求的反应速度和政府对人民服务要求的满足程度。政府提供的公共物品和公共服务是人民需要的,这才具备政府与人民凝聚起来从事共同活动的基础和条件。政府对人民的公共诉求反应速度快,满足程度高,才能证明政府的服务型本质。
【参考文献】
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〔5〕周 菲. 哲学应用的制度解析〔J 〕. 哲学原理,2002 ,(12) .
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