[提 要] 关于服务型政府内涵的讨论正在进行之中。本文综合主要观点, 从政府的职能和宗旨、政府的管理理念、管理方式和手段、沟通渠道以及监督约束机制等方面对服务型政府加以界定, 指出“服务型政府”基本内涵应该包含责任政府、廉价政府、阳光政府、能力政府、诚信政府、便民政府、回应政府、民主政府、法治政府、创新政府。
[关键词] 服务型政府 责任政府 廉价政府 阳光政府 能力政府
一、服务型政府的基本界定
建设“服务型政府”, 是顺应全球政府改革再造的潮流适应国际竞争的战略选择, 是社会主义市场经济深入发展和走向成熟的迫切需要, 是建设社会主义和谐社会的根本要求, 是未来中国政府改革、提高政府服务水平的必然选择。究竟什么是服务型政府, 目前正处于热烈的讨论之中,很多学者提出了自己的见解。刘熙瑞[ 1 ]认为, 所谓服务型政府, 就是在公民本位、社会本位理念指导下, 在整个社会民主秩序的框架下, 通过法定程序, 按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府; 张康之[ 2 ]认为, 服务型政府就是把公众服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨的政府; 吴玉宗[ 3 ]教授对服务型政府的界定是: “所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要求, 在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法中用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的服务, 为民兴利、促进社会稳定发展。”此外, 还有其他一些观点: 公共服务型政府就是指在遵从宪政民主秩序大框架下, 以公民本位, 社会本位理念为指导, 通过法定程序, 按照公民意志组建起来, 以为公民服务为宗旨,实现着规制和服务性功能的政府[ 4 ] ; 所谓服务型政府, 就是以“管理就是服务”为根本理念, 以社会和大众为主要导向, 以社会管理和公共服务为核心职能, 以实现经济社会和人的全面和谐发展为根本任务的现代政府[ 5 ] 。
综合上述观点, 本文认为服务型政府的基本内涵应该包含以下几个要素: 在政府的职能和宗旨上, 政府应该把服务公众作为政府存在、运行和发展的根本宗旨, 关注的是公民对政府公共服务的价值偏好, 重视公民所反映的诸多问题, 并且有针对性地负责地加以解决; 在政府的管理理念上, 应该坚持以人为本, 积极主动地对社会公民的需求做出反应, 并采取有效的措施实现公众的需求和利益;在管理方式和手段上, 政府应该实行民主管理, 实施电子政务, 做到政务公开; 在服务内容上, 政府应急公民之所需, 为公民和社会提供及时、方便、周到和人性化的服务;在沟通渠道上, 政府应建立行之有效的公众回应反馈机制,以真正实现“权为民所用, 利为民所谋”; 在监督约束机制上, 政府应该首先自律, 同时自觉接受公民社会的监督。
二、服务型政府的基本内涵
服务型政府的本质特征, 在于坚持以人为本, 以服务作为政府职能的核心内容, 并把服务贯穿于政府工作过程的各个层面和环节。相对于传统的管制型政府, 服务型政府是一个全新的政府管理模式, 涉及到政府管理理念的变革、政府职能的转变、执政能力的提升、服务行为的规范化等多方面因素, 是一个深层次、全方位的复杂的系统工程。
具体地说, 服务型政府应包括以下内涵:
首先, 服务型政府必须是责任政府。责任政府是服务型政府的最基本的内涵之一, 如果没有一套完备的政府责任约束机制, 政府行为就可能偏离为民服务的轨道, 而走向为自己的利益服务, 引发权力腐败。“权力由谁产生, 就应当向谁负责”[ 6 ] 。从本质上讲, 政府权力是公民权利的让渡, 政府只是代表公民行使权力, 因此必须承担相应的责任。阿克顿勋爵说过“权力导致腐败, 绝对的权力导致绝对的腐败”[ 7 ] 。因此, 公民有权利要求政府对其行为负责, 政府责任是公民对政府进行监督并最终控制政府的最重要的手段。“没有履行或不适当地履行应当履行的职责和义务, 就是失职, 也就是责任缺失”[ 8 ] , 建立责任政府的基本要求, 不仅意味着政府行使的每一项权力背后都连带着一份责任, 还意味着违法行使权力必须承担相应的法律责任, 这样才能保证服务的质量。具体的责任应包括: 道德责任、政治责任、行政责任、诉讼责任和赔偿责任等[ 9 ] 。此外, 如果政府拒绝行使法定的权力也要承担相应的责任。
其次, 服务型政府必须是“廉价政府”。“廉价”, 要求政府服务既重视量的指标, 降低行政成本, 更注重质的指标, 提高服务水平。作为廉价政府, 具有以下三个主要特点: 在政府规模上要求“小政府, 大社会”; 在行政效率上要求“低成本, 高效率”; 在行政成本上要求“既清廉又廉价”[ 10 ] 。建设廉价政府应该从多方面着手, 要转变政府职能, 精简政府机构, 创新政府运行机制, 强化行政成本意识, 做好行政成本的分享控制, 建立行政成本评估制度[ 11 ] ; 要建立科学透明的决策机制和决策责任追究制度;要加强电子政务建设, 提高政府运作的信息化程度; 要建立完善的公民和社会监督机制等。
第三, 服务型政府必须是能力政府。能力政府是服务型政府的重要内容和价值取向。只有建设能力政府, 才能使政府不断地适应现代社会发展变化的要求, 不断提高政府的服务水平, 更好地满足社会不同的需要。建设能力政府, 不仅要改革政府的管理机构设置、政府的管理程序设计等, 更重要的是提高政府的快速反应能力和处事能力,提高政府决策的收益, 缩短决策周期和减少决策失误。因此, 进一步深化干部人事制度改革, 加强公务员培训, 建设高素质的公务员队伍特别重要。
第四, 服务型政府必须是“阳光政府”。“阳光政府”是服务型政府的行为和形象选择。“阳光政府”应让公民知道政府在做什么、怎么做的, 做到什么程度, 真正实现公众的知情权, 满足公民对政务信息的需要, 解决公众信息不对称的问题, 从而有利于公众对行政事务的参与, 增强公民对行政机关的信赖, 使政府服务的方向更明确、手段更合法、效果更好。“阳光政府”要求政府行为除了依法应当保密的以外, 都要予以公开。要进一步扩大政务公开的层次, 横向上, 不仅是行政机关信息要公开, 立法机关,检察机关和公安机关都应该实行信息公开; 纵向上, 从中央到地方都应该进行政务信息公开。政府信息的公开不仅仅是政府事务的公开, 也不是简单的政府行政公文、政府制定的政策规章规则的公开, 更重要是要公开政策制定的背景和过程, 让公民不仅知道政府的政策, 还要使他们明白公共政策的制定过程, 这样更能取得他们的理解和支持。此外, 还要建立和完善多种信息公开渠道。
第五, 服务型政府必须是诚信政府。诚信是现代社会健康发展和保持社会稳定的重要保证, 具有重大的社会心理价值, 是政府行政行为的重要准则。如果政府失信于民众, 轻者可以引起居民对政府的不信任, 导致居民和政府的不合作, 影响社会和经济健康的发展, 重者则可能引发政府的信用危机, 引起社会混乱, 造成政府崩溃。所谓诚信政府就是“由于政府诚信行为的不断积累, 导致居民对政府的信任度的不断攀升, 乃至形成了居民对政府行为信任度的普遍认可, 甚至认为政府的所有行为都是诚实的、守信的, 政府是一个值得信赖的、完全可以信赖的政府。”[ 12 ]只有政府的诚信是长期的、连续的, 才能取得民众对政府的信任和支持, 才能达到政府和民众的和谐共处。诚信政府也是一项复杂的系统工程, 包括很多因素和方面,政府是否真正把现代诚信作为政府的指导思想; 政府是否具有科学合理的管理方法和管理过程; 政府的决策机制是否透明, 是否民主; 有没有尊重民众的知情权和建议权;政府管理社会的内容是否真正具有可行性, 是否言必信,行必果; 是否建立了一套完整的诚信支持系统; 有没有建立完善的诚信监督机制。[ 13 ]因此, 建设诚信政府需要付出长期而巨大的努力才能实现。
第六, 服务型政府必须是便民政府。便民也是政府服务的一个重要的趋势。随着生活方式和生活水平的不断提高, 人们的需求也越来越多元化, 变化越来越快, 对政府的要求也越来越高。原有的政府体制, 面对公民日益多样的不断细化的需求, 已经显得力不从心, 需要推进政府改革, 能够方便地为公民提供优质高效的服务, 从而提高公民对政府服务的满意度。建立便民政府, 就是要政府更方便地为公民提供优质的公共服务, 使公民以最小的成本,获得最大的收益, 使政府和公民建立一种和谐合作的关系,提高公民对政府的信任度和支持度。建设便民政府, 必须建立有效的公民利益表达机制, 公民能够把自己的想法和困难通过这种渠道传达给政府, 使政府了解公民的真正需求, 从而更有针对性地开展工作。此外, 可以把政府权力下放到社区, 建立社区治理结构, 使公民可以更加方便地接受政府服务[ 14 ] 。
第七, 服务型政府必须是民主政府。从本质上讲, 主权在民而不在政府, 人民是国家政治权力的最终来源, 政府受人民委托行使权力。民主政府最鲜明的特点, 就是权力的回归, 坚持让民做主。公共服务型政府必须是一个民主的政府, 只有这样才能真正代表公众的利益。应该给予公民一个通畅的利益表达机制, 使公民有表达自己意见以及自己的意见被听取的机会, 并采取积极有效的措施加以解决, 把存在的不和谐因素消灭在萌芽状态; 要采取措施切实保障公民的政治权利, 允许更多的民间组织参与政治生活, 充分发挥他们的积极作用; 改善政府和公众之间的管制与被管制的关系, 建立两者之间的良好合作, 只有这样, 政府才能真正得到公众的理解和支持; 要真正了解民意, 由公众来决定要不要公共服务, 要多少服务, 不能强制推行, 否则, 容易导致冲突的产生。同时, 还应加强公民对政府的监督和评价, 建立完善的公民监督机制, 保证监督渠道通畅, 使公民真正成为评价政府的最主要主体,才能最终保证政府服务职能的实现。
第八, 服务型政府必须是回应政府。回应性是指政府和政府部门的公务人员应该对公民的要求作出及时和负责的反应, 不得无故拖延或没有下文, 在适当的时候还应该定期地、主动地向公民征询意见、解释政府政策和回答公民提出的种种问题。回应性的主要标准是, 政府的咨询机制是否合理有效, 政府机构工作的主动性, 政府制度的创新性, 决策部门对政策的修订, 政策反应或代表公民要求的程度, 公民意见对政府决策的影响。
第九, 服务型政府必须是法治政府。法治政府的核心在于政府行为受法律的约束和制约, 并且以法的形式规定了政府行使权力的范围, 并对因权力的不当运用导致的后果作出相应的、明确的规定。法治政府的标准有以下几个方面[ 13 ] : 国家的立法状况和质量; 公民和官员对法律的了解和尊重; 法律在实际生活中的作用如何; 立法活动和司法活动的自主性和权威性; 法律在全国范围内和各个部门内的普遍适用性等。在我国, 要建设法治政府, 不仅仅在于制订法律法规, 更重要的是要有法必依, 真正严格依法办事。因此, 加强程序法建设是推动法治政府建设的关键。
第十, 服务型政府必须是创新政府。随着公民物质生活水平的不断提高, 公民的民主意识和政治参与意识不断增强, 对政府的公共服务和公共产品的提供提出了更高的要求, 因此, 政府应积极应对公民的要求, 不断加强自身的管理和建设, 树立创新意识、创新政府管理体制和管理活动。创新应该是不断探索政府体制运转的新方法、新模式, 不断完善发展自我, 以适应新环境、新形势、新要求和新变化。
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