[摘 要] 从公共行政的发展历史来看,政府的管理模式大致经历了统治型、放任型、管制型、服务型四种发展模式和阶段。对比历史上不同类型的政府模式,我们认为,所谓的服务型政府,就是具备现代服务理念和能力,能够满足社会公共需求,提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府。兼顾效率与公平、最终达到共同富裕的原则,最低保障与普遍性原则,非歧视性原则,国家、社会、个人相结合的原则是公共服务的基本原则。而教育特别是基础教育阶段的义务教育,公共卫生特别是覆盖整个社会尤其是农村的医疗保障体系,就业和社会保障体系,公共设施,环境保护,社会治安应该是政府提供公共服务的主要内容。
[关键词] 服务型政府 改革 政府模式 内涵 要求
一、政府模式的历史分类
服务型政府是相对于传统政府模式而言的一种新的政府模式。从公共行政的发展历史来看,政府的管理模式大致经历了统治型、放任型、管制型、服务型四种发展模式和阶段,每一阶段的政府模式选择均对应着当时特定的社会历史背景。对比历史上不同类型的政府模式,有助于深化我们对服务型政府内涵的认识。
(一) 统治型政府
统治型政府所对应的时代主要是中世纪和封建社会,它依赖于传统农业文明和“家天下”的政治制度而存在。无论在西方还是东方,都曾经历过这种政府管理模式。在资本主义社会之前的整个古代社会,由于国家权力高度集中于君主一人身上,国家的行政职能难以独立地发挥作用,因此,整个社会公共事务的管理模式主要表现为国家管理而不是政府管理。这一管理模式的主要理念可以概括为三点:第一是家国观念,即家国同构,君主就是国家“, 普天之下莫非王土,率土之滨莫非王臣”。第二是家长观念,即统治者、管理者就是天下国人的当然“父母”、“监护人”,被管理者则是当然的“子民”。第三是圣人观念,即统治者万能,先知先觉,是上帝派来管理黎民百姓的,被统治者理所当然要尊崇并听从统治者,倡导“忠君”思想。统治型政府的主要特征是:管理权力的来源是家族世袭或者通过暴力获取,一家或者一个家族统治一个国家是其典型状态,因此政府的权力没有广大民众共同认可的基础;政府管理权力的属性为完全私有化,既然是家族权力,自然也就是私权力;政治与行政高度一体化,行政成为政治的附庸,成为家长权力的扩展和延伸;管理权力的配置是高度集中与专权;政府管理和社会管理的主要目的是维持家长地位的稳固以及家族权力和家族利益的延续,而不是为了增进全社会公共利益;统治阶级与被统治阶级的关系是以利益为核心的根本对立;行政执行具有强制性、随意性和不可预见性等。
(二) 放任型政府
放任型政府大致发端于18 世纪资产阶级革命后,起止于工业革命初期到工业社会成熟时期,这一政府模式主要存在于工业化初期的西方资本主义国家。由于这一时期西方各国的社会经济都处于自由发展的状态,政府的作用主要体现在消极地保护个人财产、维护社会秩序、保卫国家免受侵略等极其有限的领域,政府对社会的关系是处于一种消极地应答社会需求的状态。这一管理模式的理论基础主要是“守夜警察”理论和“法治国家”理论。亚当·斯密于1776 年2007 年2 月出版的《国富论》,提出政府的职能主要是:保护本国不受外来入侵的威胁,以严正的司法来保护社会成员不受他人欺侮,进行必要的公共设施建设和维持,从而界定了政府的“守夜警察”的角色。而“法治国家”理论主要源于美国于1787 年制定与实施的第一部成文宪法和此后的一系列宪法修正案,这套宪政制度规定了人民权利的至上性和政府权力的有限性;规定了人民主权原则和政府限权原则;确立了法治政府原则和代议制政治体制;逐步确立了权力制衡的体制以及文官制度等。在此理论基础之上,这一管理模式的主要理念认为:只要遵循自由竞争的原则,在自由竞争规律的作用下,就能够使各种资源得到合理配置,就能够使经济、社会自动地到达一种均衡状态,就可以实现“充分就业”“, 管得最少的政府即是好政府”。放任型政府的主要特征是:政府管理权力来源于民主意愿与选举程序,从而确立了政府管理的公共属性;管理权力的配置中以“赢者统吃”和“政党分肥”为主;政治与行政仍然没有真正的职能划分,二者关系模糊不清,导致政府管理不能相对独立与稳定持久地运行;政府管理的目的是追求国民财富和国家力量的同步增长;政府角色是“守夜警察”,其职能比较单一;管理者与被管理者的关系是利益一致与平等交换关系;行政过程的特征是依法行政,政府行为成为可以预见和较为规范化的实践活动。
(三) 管制型政府
管制型政府起止于工业社会成熟时期到后工业社会时期,这种政府管理模式主要存在于西方发达国家。1929 - 1933 年的资本主义经济危机直接导致了凯恩斯国家干预理论的兴起和福利国家的出现,政府公共管理职能的范围扩大到了人类生活的各个方面。管制型政府模式主要以凯恩斯的国家干预理论为基础,这一理论认为:导致周期性经济危机的根本原因是投资需求和消费需求的不足,而仅靠市场自发调节无法自动扩大这种需求,政府应该发现经济体系中的几个关键参数,对此加以控制或管理,以国家干预促进经济增长。管制型政府模式主张放弃自由放任主义,实行对经济生活的全面干预,特别是通过财政和货币政策调控市场经济的运行。这一政府管理模式的主要特征是:政府管理权力的属性是公共权力以及由此决定的公共行政性质;行政组织的特征是规范的、金字塔型的、层级节制的官僚制体系;政治与行政的关系是政治与行政二元化,政务官员与事务官员区分开来的文官制度已基本形成;政府行政的目的是将公共利益假定为政府组织和个人的唯一追求;政府组织内行政关系的特征,表现为工作人员与组织之间的契约关系,由于管理事务的对象性分化而形成了分工制度和行政人员的专业化;在组织的内部和外部管理中形成了标准化和程序化的组织行为和行政模式;政府的角色被定位为社会管理和公共服务的核心和唯一供给者,官僚行政的职能实际上已经事无巨细和无所不在。这一政府全面干预的管理模式在其经济恢复期确实起到过积极作用,但也直接导致了后来福利国家的失败。
(四) 服务型政府
服务型政府所对应的时代是后工业社会或信息社会和知识经济时代,即从20 世纪70 年代末80 年代初至今。第二次世界大战以后,凯恩斯主义在西方国家盛行,政府权力不断扩大,政府职能范围迅速扩展,行政人员大量增加,财政赤字不断增长,社会公众因增加税收而不满,导致政府管理陷入困境。20 世纪70 年代,西方发达国家出现了经济停滞、高失业和高通货膨胀相互交织、同时并存的现象,进入了所谓的“停滞膨胀”阶段,从而动摇了凯恩斯主义的理论基石。于是,新自由主义乘机兴起,强调“市场自由”,反对政府对市场的过分干预,认为政府不可能是全能的,不可能掌握千变万化的与市场有关的信息;政府过分干预会误导市场走入迷途,扭曲资源配置的运作。同时,以管理主义为基础的新公共管理理论,在西方国家流行。他们抨击60 年代盛行的社会福利国家政策,认为只有引入市场经济的竞争运行机制,更多地接受私人部门的管理技术,进一步执行消费者取向的政策制定标准,才能产生令人满意的政府管理的绩效。新公共管理理论动摇了传统的公共行政理念,并在西方各国掀起了公共行政改革的热潮。这一时期的服务型政府呈现以下特点:政府管理中“顾客导向”原则,即以管理的对象为中心,在政府工作中明确强调顾客至上和效率效益至上;政府管理的市场主义,即不仅尽量减少行政对市场自主运行的干预,而且将政府自身的活动也纳入市场运作的框架机制之中,通过创造内部外部竞争环境和采用出租、招标、采购等更加灵活的市场方式来提供公共服务,从而减少政府职能、提高服务质量和服务效率;政府管理的主体多元化,即公共行政的主体性分化,从传统的政府“一股独大”发展为“政府+ N GO + 企业”的多元参与公共服务格局;政府管理倾向企业化管理,即通过借鉴企业的人、财、物和投入产出的绩效管理等手段来优化公共行政的成本效益比,以此提高政府管理的经济、社会和政治绩效;政府管理的职能结构二元化,指纯粹意义上的政府核心部门主要担当战略决策的任务,即“掌舵”,而除此之外的大量其他部门则成为企业化或半企业化的决策执行机构;政府管理中的分权与参与取向,表现为告别层级节制的传统官僚制,以分权和参与的管理取代等级制的高度集权的模式,以扁平化的组织结构、灵活的人事安排机制、管理权与管理责任的一致和下移,为行政人员增强创造性、积极性、责任心,并为改进公共服务绩效创造条件;不再纠缠于政治与行政二分问题,核心层或高级行政人员更倾向于负有政治责任地致力于政府工作,而不是传统的那种无党派和中立;“管制”行政和“干预”行政逐渐让位于以合乎公民利益要求的公共责任意识、回应速度、管理水平、适应能力和忠诚感为核心内容的服务行政。服务型政府是对放任型政府和管制型政府的扬弃,其宗旨在于从这两个反向的极端中寻找一个最佳结合点,以避免放任行政带来的市场垄断、市场失灵和管理行政带来的政府垄断、政府失灵。其主导性的理念有三个:重新评估市场机制的作用并有效发挥市场的功能,将政府和市场两种功能有机结合起来;充分发现并利用现代科学技术和信息技术资源,将政府管理和信息技术有机结合起来;公共服务和公共产品的分类提供,在部分公共服务的提供方面引入竞争机制,提供主体呈现多元化。服务型政府作为一种政府管理模式,不仅是一种管理理念,更是公共行政改革和社会发展的现实需要,对我国的政府转型和职能转变具有重要的理论价值。
二、我国构建服务型政府的内涵
只有在对比的基础上,才能全面理解我国构建服务型政府的内涵。
第一,在管理理念上,我们所要构建的服务型政府是与新公共管理理论相接轨的。新公共管理理论更加突出了政府的公共服务职能,明确了政府职能转变的方向,使服务型政府从理论基础上根本区别于统治型政府、放任型政府和管制型政府等三种政府模式。
第二,在管理内容上,我们所要构建的服务型政府是与经济建设型政府相区别的。经济建设型政府是我国在长期的经济发展过程中所形成的一种以经济建设为中心的政府管理方式,其主张把有限的公共资源优先分配到经济建设领域,并且在社会经济发展过程中,大量充当投资主体和建设主体的角色,对经济发展起到主导性的推动作用。而服务型政府则主张政府是以提供公共产品和公共服务为主要目标,充分发挥市场机制配置资源的作用,将有限的公共资源优先用于公共服务支出。
第三,在管理方式上,我们所要构建的服务型政府是与管制型政府相区别的。管制型政府是在公共行政的发展进程中形成的以国家干预理论为理论基础的政府管理模式,其主张政府对国家经济社会生活的全面干预,用政府调控代替市场调节。服务型政府的建设则主张政府权能的有限性,政府的主要职能是制定公平的规则、弥补市场缺陷、提供公共产品和服务,这要求政府管理实现从全面参与到有限参与、从直接管理到宏观调控、从管理向服务转变。
综上,我们认为所谓服务型政府,就是具备现代服务理念和能力,能够满足社会公共需求,提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府。这一政府模式区别于其他政府模式,主要有如下五个基本特征[1 ] (P197 - 198) :
第一,服务型政府的作用主要集中于公共领域,政府的职能主要是提供产品和公共服务,政府财政资源主要向公共产品和公共服务领域投入。
第二,服务型政府的基本管理哲学是实现社会正义,政府的主要职责是实现和保障社会公正。这就要求政府统筹经济发展与社会发展、统筹城乡发展、统筹社会各阶层的利益,建立一个公平与公正的社会。
第三,服务型政府是公共利益的代表,体现和代表着最广大人民群众的根本利益,政府不直接从事商业与企业活动,不能成为垄断经济资源与经济权力的部门利益集团。
第四,服务型政府的权力是有限的。服务型政府只是社会治理主体中的一个管理主体,其与非政府组织、企业等社会治理主体一道构成一个平等的、协商性的社会权力网络。因而,政府、非政府组织、企业共同参与社会治理与公共产品的提供。
第五,服务型政府是法治政府。政府具有提供公共产品与公共服务的法定义务,必须通过合法的行政程序积极履行公共服务职能,接受来自权力机关、非政府组织和人民群众的监督。服务型政府的这些特征使得其与有限政府、法治政府和责任政府等现代政府模式和理念相契合,代表着现代公共行政的改革和发展的方向,并与和谐社会对政府的要求相呼应[2 ] 。
三、公共服务的基本原则与重点内容
(一) 公共服务的基本原则
一是兼顾效率与公平、最终达到共同富裕的原则。处理好效率与公平之间的关系是建设社会主义和谐社会的核心问题之一,也是公共服务应该坚持的基本原则之一。对于公平和效率之间的关系问题,我们党也有一个逐步深入认识的过程:党的十四大提出要兼顾效率与公平,十四届三中全会提出要“效率优先、兼顾公平”,党的十六届四中全会从建设社会主义和谐社会的高度出发,提出要“注重社会公平”。从本质上看,效率和公平是一对对立统一的范畴:效率是公平的基础,没有比较高的效率,这种公平是低水平的公平;公平是效率的保障,没有社会公平,社会难以维持稳定,人们的生产积极性难以发挥,就会陷入“拉美陷阱”式的发展。因此,政府应该对基本公共品如基础教育、基本医疗卫生、公共防疫等的分配与消费实行均等化,这既有利于提高公共服务的效率,也有助于保证社会公平。同时,政府应该通过规范收入分配秩序,调节不合理的分配行为,如高垄断行业的垄断性收入、非法所得等。政府还应该在初次分配中坚持效率优先原则,鼓励社会成员通过诚实劳动和合法经营率先富裕起来,同时在再分配和三次分配中,通过合理的制度选择,如对高收入者征收调节税、通过转移支付提供社会保障等,缩小在初次分配中形成的差距,体现社会公平。在全社会倡导先富带后富、先富帮后富,最终达到共同富裕[2 ] 。
二是最低保障与普遍性原则。我国是发展中国家,人口众多,又在经济尚不发达的条件下提前进入了老龄社会,政府的公共服务职能尚处在逐步发展的阶段。因而,我国的公共服务模式和体系建设要渐进发展、稳步提高,不能急于求成、一步到位。政府所提供的公共服务,应该以保护贫弱者为重点,通过有效的社会保障和救济系统,在保证最低生活保障、初级卫生保健、义务教育的基础上,逐渐扩大公共服务的项目覆盖面和受益面,从而实现使人人都享有基本公共服务的目标。
三是非歧视性原则。非歧视性原则是普遍性原则的应有之义,它不仅指政府的某一公共服务应该能够非歧视性地惠及全体社会成员,更指政府的公共服务项目的确定应该兼顾不同社会阶层特别是弱势群体的实际需要。四是国家、社会、个人相结合原则。也就是说,在公共服务中,要充分发挥政府、非政府组织、私人等不同主体的积极性,实现公共服务主体的多元化。具体说来,就是要根据不同公共服务项目的性质和特点,采取不同的供给模式:对那些不具有规模经济特征、进入门槛比较低的公共服务项目,逐步向民营企业和民间组织开放,鼓励和支持民营企业和民间组织参与公共服务;对那些规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务项目,主要引入市场机制,加强公共部门内部的竞争;对仍要依靠公共部门来提供的公共服务,如教育、卫生防疫等重大项目,要加强监管,保障公正,努力降低成本,提高效率[3 ] 。
(二) 重点内容
温家宝总理指出,服务型政府的重点“是提供公共产品和服务,包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,发布公共信息等,为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”。具体说来,在我国建设服务型政府的过程中,政府的公共服务项目重点应该是以下六大方面的内容:一是教育特别是基础教育阶段的义务教育;二是公共卫生特别是覆盖整个社会尤其是农村的医疗保障体系;三是就业和社会保障体系;四是公共设施;五是环境保护;六是社会治安。
[参考文献]
[1 ]李军鹏. 服务型政府[M] . 北京大学出版社,2004.
[2 ]饶咬成. 构建和谐社会的国内环境[J ] . 郧阳师范高等专科学校,2006 , (6) .
[3 ]罗耀松. 建设社会主义先进文化对构建和谐社会的重要意义[J ] . 郧阳师范高等专科学校学报,2005 , (4) .
|
网友评论：（只显示最新10条。评论内容只代表网友观点，与本站立场无关！）