在2006年召开的全国科学技术大会上,胡锦涛同志代表党中央、国务院明确提出了建设创新型国家的伟大号召。这是在深刻分析新世纪、新阶段的形势和任务后作出的重大决策。公共政策的完善和创新对于增强我国的自主创新能力,建设创新型国家有着重要的作用;同时,新形势、新目标、新战略也对公共政策提出了新的更高的要求。在此背景下,对我国创新型国家建设中公共政策的完善和创新进行研究有着重要的理论意义和现实意义。
一、我国建设创新型国家的现实基础和问题分析
经过多年的努力,我国国家创新体系建设取得很大进展,创新环境不断优化,科技事业有了较大的发展,科技创新能力不断提高,有力地促进了经济和社会的发展,为建设创新型国家奠定了重要基础。但是,在当前国际大背景条件下,作为正在崛起的大国,要保障经济社会的持续发展,必须走创新之路,建设创新型国家。要从思想观念上创新,体制上创新,决策上创新,特别是从科技上创新,将科技成果尽快转化为生产力,促进经济和社会的长足和强劲发展。目前,我国建设创新型国家仍有很长的路要走,仍然面临着许多问题和挑战,主要有以下几方面:
1．自主创新能力不强我国的自主创新能力与发达国家相比还有很大差距,自主研发比例低、发明专利少、核心竞争力不强、技术对外依存度高等等,这些问题严重影响和制约了我国科技创新能力及国际竞争力的提高,致使经济和社会长期发展后劲不足。具体表现为:基础研究没有受到重视、发展滞后。基础研究是决定一个国家自主创新能力的关键因素,有时会影响到国家整体科技发展的水平。但是在科技为经济建设服务的大战略下,应用研究得到了比基础研究更多的重视,“稳住一头”政策没有能够达到预期目标。技术引进和消化、吸收严重脱节。长期以来,我国一直存在着重单项技术引进、轻技术整合,重引进、轻消化吸收和再创新的倾向,陷入了“引进———落后———再引进———再落后”的怪圈。科技投入不足,投资渠道单一。基础研究投入大、周期长;科研资金主要依赖于政府投入;企业作为创新主体为了短期经济效益用于研发的投资少,投资渠道单一。这些也问题是制约我国自主创新能力提高的重要因素。
2．人力资源开发与管理尚需完善教育体制不合理,难以培养出创新型人才。传统的教育体制和方法,重知识灌输,轻能力培养;重趋同一致,轻创新意识。在学生数量增多、学校规模扩大的同时,却难以培养出创新型人才,特别是能够跻身国际前沿、有国际影响力的大师级人才。用人机制僵化,无法实现人尽其才、才尽其用。论资排辈、能上不能下等问题不利于优秀人才的脱颖而出,更不利于中青年人才的成长和发展;激励机制不健全严重挫伤了人才的积极性和创造性,并且造成人才的大量流失。评价机制不科学,缺乏创新氛围。评价体系和技术的简单、片面和僵化,不能营造一种鼓励创新、宽容失败的环境和氛围,导致科研工作中存在着较为严重的浮躁心态和急功近利思想;研究成果重数量而轻质量;研究工作独创性少、追随修补性多;研究工作小型化、个体化,难以培养创新团队、难出重大成果;更为严重的是在学术界还存在着不同程度的学术造假、急功近利、剽窃成果、权学交易等现象。这些不端行为对于我国自主创新能力的提高极为不利。保障机制不充分,人才流动困难。知识的流动、人才的流动对于激发创造性思想、提高创新能力有着重要作用。但目前,我国人才市场服务体系不完善,市场在人力资源配置中发挥的作用不充分,城乡、区域、部门、行业、身份、所有制等限制依然存在,人才难以充分有效流动。
3．企业没有真正成为创新主体我国企业整体上创新能力不足,自主知识产权和核心技术严重缺失,技术对外依存度高。主要原因包括:一是企业缺乏创新意识和创新动力,研发投入不足,研发力量薄弱;二是促进企业自主创新的科技、财税、金融、政府采购等政策不完善、不到位,不能充分发挥其引导和支持作用;三是企业同科研机构和高等院校之间缺乏有机结合,不能充分利用科研机构和高等院校的创新成果、技术条件和人力资源;四是信息服务、资产评估、投融资机构、人才市场、保险、共性技术服务等中介服务体系不健全,对企业技术创新活动的支撑不足。
4．政府宏观调控能力有待加强政府与市场的关系没有理顺,缺位、越位和错位现象并存。建设创新型国家需要政府与市场的良性互动,但目前,我国政府的主导作用和市场的基础性作用都没有得到充分发挥。政府过多地介入本应交给市场和企业的领域,而在自己应该发挥作用的基础设施建设、创新环境创造、规划和政策制定等领域却存在着“缺位”现象,对促进自主创新的公共服务供给不足。政出多门,缺乏统筹协调。我国在创新活动组织、创新资源配置和创新制度供给方面缺乏有效的宏观调控及战略协调机制。突出表现为:一是不同部门、不同地区政府之间在创新活动组织中彼此分割、相互脱节,无法真正做到集中力量办大事;二是各部门、各地方政府的科技预算缺乏协调,相互之间竞争资源,造成了创新资源的重复使用;三是基础设施、科学数据、技术信息等创新资源难以共享,资源利用效率低下。政策不能有效落实和执行,且缺乏科学的监管和评估机制。长期以来,我国都比较重视科技和教育对促进经济发展和生产力提高的重要作用,但是由于缺乏有效的执行、监督和评估机制,反映一国创新能力的研发投入、教育经费、科技进步对经济发展的贡献率等指标仍然较低。
二、建设创新型国家的国际经验
1．充分发挥政府的主导作用一是通过政策和法律法规推动创新。各个创新型国家都根据自主创新的要求,按照有利于科技开发、科技成果运用和科技成果保护的要求,制定推动创新的公共政策,实施对科技创新活动的法律保护,构建有利于创新的政策和法律环境。二是提高科学技术在政府决策中的地位,加强国家顶层的宏观调控和协调。20世纪90年代以来,由政府首脑、政府各有关部门主管参与组成科技最高决策机构已成为世界趋势。1993年美国成立了由克林顿总统担任主席的国家科学技术委员会;1995年俄罗斯宣布建立由叶利钦总统担任主席、总理担任副主席的总统科技政策委员会;德国成立了由联邦总理挂帅的研究、技术与创新委员会;1998年韩国成立国家科学技术委员会,由总统出任委员长。三是加大科技研发投入。近年来各国政府尤其是主要发达国家政府的研发支出增长迅速,美国联邦政府2005财政年度的研发预算达1322亿美元,瑞典政府的研发投入约占GDP的4%,是研发投入比例最高的国家之一。同时,为了充分利用资金,各国政府本着“有所为,有所不为”的原则,设定战略性重点领域,集中资金开展研发,重点主要集中在纳米计划、信息技术、生命科学、能源和环境等前沿领域。
2．公共政策的制定和实施必须同本国的国情和特点结合起来公共政策的制定和实施,始终带有鲜明的国家特色。一个国家的政治、经济、文化、社会等因素都会对其产生影响,要根据本国国情和特点选择适合本国创新的突破口。芬兰根据本国优势,从20世纪70年代开始选择发展通信产业,在80年代末和90年代初重点发展信息技术和生物技术,实现了国家的战略转型和经济腾飞。同时还要根据国家发展的不同阶段不断调整发展战略和公共政策。例如日本根据本国国情特点,最初选择了先模仿后独创的科技发展战略和政策导向,取得了令人瞩目的经济和科技成就。进入20世纪90年代中后期,日本对原有的创新体系作了调整,由原来的“技术立国”转变为“科学技术创造立国”。在知识产权日趋重要的今天,2002年,由日本首相小泉纯一郎亲自主持成立知识产权战略会议,提出“知识产权立国”。
3．公共政策工具多样化、系统化各创新型国家通过综合运用财税、金融、产业、人力资源、政府采购等多种政策工具来激励创新活动,推动国家战略目标的实现。如美国的政府采购和科技人才政策、日本的知识产权政策、韩国的产业政策等都取得了很大的成功。各国在运用公共政策工具时还非常重视发挥政策的系统化、整体性作用。芬兰政府于2005年作出决议,对公共研究体系进行结构性调整,以在国家层面上形成统一协调的科技政策。该决议要求芬兰科学技术政策委员会发展成为能解决科学、技术和创新政策所有重大问题的首要专家团体。教育部和贸易工业部要加强各自的科学、技术和创新政策工具,同时加强合作。
三、完善和创新公共政策,建设创新型国家
我们要以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导思想,以建设创新型国家、实现全面建设小康社会为目标,以同我国政治、经济、文化和社会现实情况密切结合为原则,不断完善和创新公共政策,提高公共政策水平,推动创新型国家建设。
1．积极转变政府职能,充分发挥政府的主导作用和市场的基础性作用政府部门要按照“有所为,有所不为”的原则,从组织创新活动为主转向宏观调控、战略和规划研究、政策制定、创新环境供给等方面上来。在国家财政投入和支持上,要将重点放在支持市场机制不能有效解决的基础研究、前沿技术研究、社会公益研究、重大共性关键技术研究以及科技基础条件和科学技术普及等公共科技活动上,并引导企业和全社会增加科技投入。另一方面,需要充分发挥市场的基础性作用,通过市场竞争,优化科技资源的开发和配置。促进科技和经济的紧密联系,实现产学研各要素间的有机结合,形成科技不断促进经济社会发展的新机制。
2．加强公共政策的统一协调机制建立国家层面的决策机制,强化国家对科技发展的总体部署和宏观管理,加强对重大科技政策制定、重大科技计划实施和科技基础设施建设的统筹,加强部门之间、地方之间、部门与地方之间的沟通协调,避免资源的重复使用。中央和地方各级政府科技主管部门应对同级的财政科技投入发挥协调和整合作用,使财政科技预算既充分体现国家目标又协调各个部门和领域的财政科技投入,提高财政科技投入的效益,扭转财政科技投入“各自为政”的现象。建立健全科技创新资源的共享机制,采用灵活多样的共享模式,打破当前相互封闭、重复分散的资源分布格局,提高科技资源的利用效率。
3．提高公共政策的科学化和民主化水平一要完善国家重大科技决策议事程序,形成规范的咨询和决策机制。公共政策的制定要按照科学的决策程序,运用科学的决策方法进行,以使公共政策的完善和创新真正有利于我国提高自主创新能力和创新型国家的建设。二要健全民主决策机制,要引入和完善重大事项集体决策制度、专家咨询制度、社情民意反映制度、决策听证制度、社会公示制度以及决策失误责任追究制度等。
4．加强对公共政策的执行、监管和评估要通过制定配套政策措施,营造有利于政策执行的环境;做好政策宣传工作;提高政策执行者的能力素质和道德素质;建立健全公共政策执行监督机制;加强公共政策执行的指挥、沟通和协调来促进公共政策的有效执行。要加强目标和过程管理,建立完整的科技财政投入监管和评估体系。对财政科技投入从项目立项、过程监督到成果验收进行全过程的管理;对事前、事中、事后的全过程进行评估。
四、建设创新型国家,完善和创新公共政策的重点方向
1．完善和创新公共政策,增强我国的自主创新能力要紧紧抓住为经济社会发展服务这一中心任务,把握科技发展的战略重点,在关系国计民生和国家安全的关键领域和若干前沿,大力加强自主创新能力,掌握具有自主知识产权的核心技术,占领对国家发展至关重要的科技与产业发展制高点。一是提高原始创新能力,努力获得更多的科学发现和技术发明。原始性创新作为科技创新的主要源泉,不仅带来科学技术的重大突破,而且带动了新兴产业的崛起和经济结构的变革,提供了科技与经济重大发展和超越的机会。要对从事基础研究、战略高技术研究的机构和团队给予稳定的支持政策;营造鼓励冒险,宽容失败,勇于创新,敢为人先,有利于原始性创新的文化环境;合理配置国家资源,充分调动、利用各方面的优势,共同推动增强原始性创新能力的工作。二是提高集成创新能力,通过各种相关技术成果的融合汇聚,形成具有市场竞争力的产品和产业。我们不仅要努力实现单项科学技术的突破,更要实现科学技术群的整体突破和相关技术的集成。要坚持“有所为,有所不为”的方针,抓住那些对我国经济、科技、国防、社会发展具有战略性、基础性、关键性作用的重大课题,努力把科技资源集中到事关现代化全局的战略高技术领域,集中到事关实现全面协调可持续发展的社会公益性研究领域,集中到事关科技事业自身持续发展的重要领域和基础研究领域,抓紧攻关,争取突破,增强自主创新能力。三是要在广泛吸收全球科技成果、积极引进国外先进技术的基础上,充分进行消化吸收和再创新。坚持自主创新,决不是否定、排斥引进国外先进技术,而是要在引进的同时加大消化、吸收、再创新的力度,实现技术引进与研发创新的结合。
2．完善和创新公共政策,推动企业成为创新的主体一是要进一步深化企业改革,完善现代企业制度。充分发挥市场机制作用,从投入、开发、应用转化等各个环节推动企业真正成为研究开发投入的主体、技术创新活动的主体和创新成果应用的主体。二是要加强政策的支持和导向作用。要大幅度增加科技投入,优化财政科技投入结构,发挥财政政策对激励企业自主创新的引导作用;加大对企业研究开发投入的税收激励,制定扶持中小企业技术创新的税收优惠政策;加强金融政策对自主创新的支持,引导商业金融支持自主创新,改善对中小企业科技创新的金融服务;完善和调整国家产业技术政策,加强对引进技术的消化、吸收和再创新,制定鼓励自主创新、限制盲目重复引进的政策;实施扶持自主创新的政府采购政策。三是大力推进产学研相结合。要鼓励和支持企业同科研机构、高等院校联合建立研究开发机构、产业技术联盟等技术创新组织,加大科研机构、高等院校对企业创新活动的支持力度。四是大力发展中介服务机构。健全和完善信息服务、资产评估、投融资机构、人才市场、保险、共性技术服务等促进企业创新的中介服务体系。
3．完善和创新公共政策,完善人力资源开发与管理一是要深化教育体制改革,改革教育模式和教育理念,改进教育体系和教育方法,大力推进素质教育和创新教育,注重培养创新意识和实践能力,为建设创新型国家培养结构合理、素质优良的各级各类人才。要把高层次人才队伍建设摆上重要位置,通过政策创新,加快培养国际级大师和科技领军人物,特别是要培养造就一批中青年科技创新人才。二是要建立以公开、竞争、择优为导向,有利于创新型人才脱颖而出、充分施展才能的选人用人机制。要建立健全与社会主义市场经济体制相适应、与工作业绩紧密联系、鼓励人才创新创造的分配制度和激励机制,激发和保护科技人员的创新激情和活力。三是要建立健全科学的评价机制,完善评价制度和指标体系,大力倡导敢于创新、勇于竞争和宽容失败的精神,遏制科学技术研究中的浮躁风气和学术不良风气。科研项目的评审要体现公正、公平、公开和鼓励创新的原则,为各类人才特别是青年人才的脱颖而出创造条件;注重对科技人员和团队素质、能力和研究水平的评价,鼓励原始创新和团队合作。四是要进一步发挥市场在人才资源配置中的基础性作用,建立完善人才市场服务体系,形成促进人才合理流动的机制。进一步消除城乡、区域、部门、行业、身份、所有制等限制,疏通人才流动渠道。加强对人才流动的宏观调控和人才市场法制化建设,保证人才流动的开放性和有序性,使人才能够最大程度的发挥其作用。
(作者单位:贾凌民,中国行政管理学会副秘书长、研究员,北京 100017;吕旭宁,中国科学院科技政策与管理科学研究所,北京 100080)
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