【摘要】 “bureaucracy”一词被翻译成“ 官僚制” 介绍到中国, 但是由于有着历史上的先例或是避免带有感情色彩引起的麻烦, “ 科层制” 与“ 官僚制” 被人们混同使用已经成为约定俗成的传统, 本文拟从寻找“ 科层制” 的历史源流和对“ 官僚制” 概念的离析, 为两个概念正本清源, 试图为将两个概念分开来做些努力。

【关健词】 科层制  官僚制  理性  马克斯· 韦伯

自从马克斯· 韦伯的巨著《官僚制》问世以来,理论界对其赋予了前所未有的极大关注, 责难与申辩之间的交锋此起彼伏, 在众多关于官僚制的文章中, 我们不难发现“ 科层制” 这一概念经常被作为“ 官僚制” 概念的一种补充的释义, 或者直接将“ 官僚制” 与“ 科层制” 等同起来, 作为同一概念使用, “ 官僚制” 与“ 科层制” 究竟是不是一回事呢？对这两个概念的探讨并不是一种无病呻吟, 混用是对韦伯的“ 官僚制” 概念的一种误解, 一种歪曲, 同时也使我对科层制的曲意感到不安, 特别是在研读了关于官僚制的著作及文章, 了解了官僚现象、性质及其与现代化的关系后, 深感有必要还这两个概念以原来的面目, 至少不会将其混同起来。

一、“ 科层制” 与“ 官僚制” 概念混同的可能性缘由

1.  历史的纠结：我们回过头去了解官僚制研究的历史, 在韦伯系统阐述其理性官僚制概念之前就有了许多思想家的关于官僚制的定义, 我们可以寻找到“ 官僚制” 与“ 科层制” 概念混同的历史印记, 例如18世纪的法国重农主义学者维森特· 德· 古尔内, 用“bureaucratic”, 指称法国政府的垢病——“ 官僚” 病或“ 官僚主义” , 同时他也在亚里士多德经典政体分类的基础上辨析出异质于历史上诸如君主制、贵族制、民主制的一个新的统治群体和统治方式——“ 官僚” 和“ 官僚制” 。英语中的“bureaucracy”  是由法语的“bureau” 与希腊语“ cracy” 的合成, 译为中文的“ 官僚制” , 含有“ 统治” 的含义, 但他也与“ 科层制” 相混同。

在世纪的德国曾出现过官僚制与科层制相混同的阶段, 词源是“bureausystem” , 这是德国国家政治学的代表试图以科层制替代受到洁难的普鲁士政府的官僚制之用意。当时, 以官僚统治社会的官僚制概念, 在德国业已通行, 既然普遍认为科层制这种新的行政制度增加了官员的权力, 那么将它与官僚制等同起来, 就是顺理成章的了, 这一点在1819年的《大布劳克豪斯百科全书》中, 表现得相当清楚“ 现代形式的公共行政靠笔实施的每一件事, 在从前都靠口述。许多支笔便因之忙个不停。在行政机关的每一分支中, 司、局、厅、处之类日益增加, 并相应地得到了凌驾于公民之上的如此巨大的权力, 以至于货真价实的官员统治的官僚制, 在许多国家业已得到发展。当以前通过‘ 合议会’ 处理事务的惯例被弃置一旁时, 官僚制就变得越来越危险了。作为官署的长官, 加上他高踞下属之上的权威, 可以获得凌驾于广大公民之上的无限权力。”

虽然上述的“ 官僚制” 与韦伯所指认的官僚制是异质的。然而世纪初出现在欧洲大陆的科层制与官僚制概念一致性的这一历史纠结, 似乎给后人落下了将二者等同起来的传统性口实。

2.  蓄意的篡改：在韦伯看来, 他所谓的“ 官僚制” 是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态, 亦即现代社会实施合法统治的行政组织。韦伯认为, 从纯技术的观点来看, “ 官僚制” 是效率最高的组织形式, 政府、军队、宗教团体以及早期的企业都采用的是这种组织形态, 它是一种高度理性化的组织机构的“理想类型” 。可见, 在这种意义上, “ 官僚制”一词基本上属于中性词汇。虽然韦伯断言：一旦充分实行的官僚体制, 就属于最难摧毁的社会实体。但官僚制与官僚主义、官僚制与民主的矛盾冲突始终伴随着官僚制的发展与其合法性危机以及救治的问题, 同时, 发展中国家面临着官僚制发展不足的问题, 官僚制与官僚制的垢病难以分离, 所以, 研究者选用“ 科层制” 更能体现“ 官僚制” 中性词的意蕴。

在中国还面对术语的难题, 因为在汉语中“ 官僚” 通常表达的是贬义, 常常可能会引起人们的误解, 不管是在古代还是近代, 我们常听到老百姓将那些鱼肉百姓、草营人命、侵吞社会财富、中饱私囊, 祸国殃民的政府官员与“ 官僚” 、“ 官僚作风”联系在一起, 因此, 研究者往往为了声明“ 官僚制” 这一术语是中立的, 而用“ 科层制” 来替换。译为科层制, 往往是自觉回避官僚制在中文的贬义或避开马克思主义经典作家对“ 官僚制” 的批判或指认马克思主义经典作家所批判的官僚制与韦伯所指称的官僚制不是一回事。实质上这是一种误读。其实这种理解已经是此地无银三百两, 并不利于我们很好地认识与研究这一现象。也许有人会提出这是一个英译汉的问题, bureaucracy一词可以有多种的译法, 只不过由于约定俗成的因素, 人们习惯于沿用传统的译法, 但“ 科层制” 并非是“ 官僚制” 的附属品, 它的出现有它的特殊含义和历史意义。

二、寻找“ 科层制” 概念的源流

“ 科层制” 作为一术语最早出现在德国的政治学官方文献中, 可以在《大布劳克豪斯百科全书》第十一版中找到根据, 这里科层制用于指当时的一种新的行政机构, 科层制的含义是把集体性的职责分配到个人, 保证个人负责的明确性、一致性与能力的发挥, 是合议制的代替。

19世纪初, 在有关官僚制的作品中, 对英国和德国的比较不胜枚举, 英国与德国的政治行政研究分别是在“ 民主体制” 与“ 高度集权” 的不同政体下展开的, 在高度集权的德国各邦, 政府由专业官员以官方行政教条为基础而工作, 所以, 德国行政理论的著名作者斯坦因以一种不自觉的幽默这样描述到“ 确实, 总被我们视为样板的法国和英国, 既没有国家的概念, 也没有国家的制度, 但他们也绝对没有国家学, 正是这一点, 使得德国的天才得以如此高踞于其它民族之上, 以至于我们都在尽力掌握这门学问。” 德国的官僚制思想, 与年普鲁士被拿破仑击败后在行政理论与实践两方面的急剧变化, 有着密切的联系。到十八世纪甚至更早的年代中去追寻德国行政理论的根源, 如果简要地描述其特征的话, 那么占中心地位的就是“ 合议制” 的概念。合议制由一批官员担负起对统治者的建议咨询之责任及在政府中的特别职能, 如财政或司法。这种职责是集体性的。在合议机构中, 可供不同意见与利益交锋的范围颇为可观。在1806年后, 合议制被所谓的科层制取代。在科层制中, 责任被明确授予了处于各个权威层级上的个人, 直至大臣。

当时很多有关行政的论文详细讨论了两种制度的区别。马丁· 阿尔布罗在《官僚制》一书中归纳了二者的正反向维度合议形式的优点是, 把决定交付于包容了各种观点的讨论。它发展了制约独断的规范, 并保证了事务受到严密监督。但决定的产生却十分迟缓, 其繁琐性耗费了大量时间, 责任从来不能明确地落实到个人。科层制则保证了个人的负责, 从而保证了明确性、一致性与能力的发挥。文件能在节约职员开支的前提下被迅速拟就。但是, 它确有行使依赖于个人素质的危险。值得一提的是, 德国政治学的官方代表一直努力地在说清楚新的行政体制即科层制与官僚制的区别, 声称“ 官僚制” 一词的内涵仅限于指官员控制国家事务,而新的行政机构则应称为科层制。这促使毛尔在1846年对官僚制概念做出了第一次学术性分析, 这位海德堡的政治学教授提出,官僚制作为“ 科层制” 的这一历史概念的含义, 只是在最近才被误用了的流行意义所取代。也就是说, “ 科层制” 是当时德国所采用的代替“ 合议制”的特定行政设置的形式, 而非广泛意义上的官僚制。

三、韦伯“ 官僚制” 概念辨析

“ 官僚” 一词来到世间, 并非原来就是一个“ 坑脏” 的婴儿, 如果溯本求源的话, 可以追溯到我国的春秋战国时期, “ 僚” 字用于“ 幕僚” 、“ 同僚, 、“ 僚属” 、“ 僚佐” 等词中, 有“ 下属、同事”的意思, 所以, 从语言的意义上来说, “ 官僚” 可以被理解为不包含针贬倾向的“ 官员” , 在西方,“ 官僚” 一词起源于14世纪的法国, “ 官僚” 一词被用于指官局不必靠市场买卖支持的部门供职的人员, 也就是说, “ 官僚” 并非我们世俗所理解的“ 官僚主义” 、“ 官僚作风” , 充其量不过是一个不带任何色彩的中性词。随后的日子里, “ 官僚”一词一点点的变质, 直至被腐蚀得面目全非, 根据彼得· 保罗的观点, 由于一些社会因素的存在影响了官僚组织的纯洁性, 导致了各种各样的“ 官僚现象” , 从而引发了许许多多有关官僚的故事或对官僚的诅咒。

19世纪中叶, 德国社会学家马克斯· 韦伯 首先对“ 官僚制” 进行系统而全面的定义, 张康之教授有这样一种观点, 认为“ 官僚制” 这一概念有两重含义。韦伯在历史考察中所使用的是广义的官僚制概念, 所以, 在这个概念中包含着中国和西方古代的官僚制形式, 而当前学术界经常使用的官僚制概念是一种狭义的官僚制概念,是特指与近代社会一道成长起来的现代官僚制, 即现代形式的官僚体系。现代官僚体系作为一种理论范式而定型则是马克斯· 韦伯的功劳, 正是他从理论上对这种组织形式进行了总结, 并提出了这类组织存在和发展的原则, 所以人们往往把韦伯看作官僚制组织的设计者。然而在其《官僚制》的通篇中, 我们注意到, 他是如此频繁地将“ 官僚制” 置于引号之内, 仅仅表明它是引自日常用语, 而明晰的定义无论广义还是狭义却无从找寻。他实际所关注的是阐明他认为最理性形式的那种官僚制, 但与这一特别类型相比, 他的一般官僚制概念必须通过对他提及它的大量段落加以推理, 才能重新构建起来。

首先, 作为理性化特征的理解, 韦伯认为, 西方历史上存续不断的“ 理性主义” 提供了一种内在动力—理性化, 它扩张到社会的经济、政治、法律及日常生活方式等各个层面, 其结果是推动了传统社会向现代社会的变迁。“ 理性化” 表现在政治领域是可预期的行政管理即理性的官僚制。正是在“ 理性化” 这一历史背景下, 韦伯提出了“ 理性官僚制” 概念。韦伯认为, 官僚制组织为行动提供了合理性的标准, 使得行为具有稳定性和可预期性,即具有“ 理性” 特征, 尤其是当它与传统组织类型相比时, 其“ 理性” 特征或因素就更为明显。这些理性因素包括由法规明确规定并通过层级制来协调的专门化的权限和行动, 强调非人格化的特殊品格以及服从于理智上可加分析的规则, 组织成员严格遵照这些规则, 以一种形式主义的、非人格性的精神行事, 保持公平、情感中立的态度, 组织活动愈来愈受专业知识和专家的控制。所有这些方面使得整个官僚制组织的管理变得可预期、可计算和可控制。正是在这一点上, 韦伯认为官僚制组织的“ 理性” 使其在技术效率上具有巨大的优越性, 精确、快速、可靠、连续、减少成本等优势是官僚制组织成为实现自标的最有效途径。其次, 作为权威体制的理解。韦伯明确指出, “ 官僚制是法理型支配统治的最纯粹方式。” 这种合理化—合法化的组织是以官僚制组织的形式出现的, 韦伯把它看作是现代社会中占主导地位的权威制度。权威的基础是一套内部逻辑一致的法律规则以及得到法律授权的行政管理人员所发布的命令, 这些法律规范由组织成员全体经由协议或强制的手段来建立, 并且一般而言, 由人们有意加以创立, 法律规范要求人们以组织成员的身份服从法律。在组织中担负一定职务的组织成员则必须依据相应的规则和程序去行使他的权威, 人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系, 因此, 人们服从的并非是某一个人, 而是服从一个非人格性的无私秩序。与权威紧密联系的是权力, 就是权威必须在组织中担任一定的领导职务, 此时官僚制被作为一个权力群体来理解。第三, 作为理想状态的理解。韦伯的官僚制是其试图勾画的一中纯粹的、抽象的、标准的组织形态, 以此作为参照系与其他社会组织进行对比和分析。以上对韦伯官僚制概念的把握, 是我们探讨它与“ 科层制” 之间关系的关键。

四、“ 科层制” 与“ 官僚制” 之间的张力

其实, 从前面对它们各自含义进行分析后, 两个概念之间的差异已清晰可见, 但是, 由于两个概念并非毫无瓜葛的“ 独立体” , 有必要对二者之间的张力结构进行梳理。

韦伯之前, 19世纪主要流行三种关于官僚制的概念。德· 古内尔或密尔这类作者, 把官僚制看成是一种主要的政府形式, 并将之与君主制、民主制或贵族制加以比较。这种政府形式的权力不是掌握在一个特定的社会阶层手中, 也不是掌握在一般公众手中, 而是掌握在官员手中。使用官僚制这一最初意义的众多思想家都将官僚制意指为一种过分由官员控制的、并趋向于损害公民普遍自由的政体形式, 这一点几乎构成了19世纪末和20世纪初对官僚制采取批判和贬损的一个源头。德国行政理论家与参预论战者, 如海因岑, 将之看成19世纪德国采用的特定行政设置的形式。毛尔、奥兹乌斯基或勒普莱, 则从人民对政府的不满中得到启示, 并从领薪文官的过分干预中, 寻找官僚制的本质。从其产生的影响和引起的争论方面看, 马克斯· 韦伯关于官僚制的著作的重要性, 超过了我们已经讨论过的所有著作的贡献的总和, 而韦伯的官僚制概念当然也与这时候流行的任何一种观点不尽相同假使我们退一步认为科层制是韦伯之前的有关官僚制的一种定义, 因为相对于将所有官员都处于官僚制概念之内的结论, 对于通过选举或抽签产生的官员, 他显然拒绝称之为官僚。从总体上讲, 韦伯对传统的官僚制是持否定态度的, 他所极力构建的是合理性的现代官僚制。所以, 科层制是韦伯官僚制批判和继承的对象, 是形成韦伯官僚制概念的阶段性的产物。

同时, “ 科层制” 与“ 官僚制” 概念还有一层特殊与一般的关系。韦伯理性官僚制概念的意义不在于提供对现象的细节描述, 而在于其作为分析工具的价值。他讨论的是纯粹的理性类型的官僚制,是一种一般和广义上的官僚制概念, 可以包容“ 科层制” 的某些特征, 但作为特殊形式的“ 科层制”则无法完成对“ 官僚制” 的解释。